Decizia Curtii Constitutionale a Romaniei - Conflict constitutional!

Distribuiti !!!

INCREDIBIL! Cititi “argumentele” Parchetului

General si va veti da seama ca K W Iohannis

l-a vrut pe Grindeanu la puscarie!

K W Iohannis este sef de stat?!

Decizia Curtii Constitutionale nr. 68 din 27 februarie 2017

referitoare la cererea de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcția Națională Anticorupție, cerere formulată de Preşedintele Senatului

Valer Dorneanu - preşedinte

Marian Enache - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona - Maria Pivniceru - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Simona - Maya Teodoroiu - judecător

Varga Attila - judecător

Mihaela Senia Costinescu – magistrate - asistent şef

1. Pe rol se află examinarea cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României și Ministerul Public -  Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcția Națională Anticorupție, cerere formulată de Preşedintele Senatului.

Sesizarea se întemeiază pe prevederile art.146 lit.e) din Constituţie şi ale art.11 alin.(1) pct.A lit.e), ale art.34, 35 şi 36 din Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. Cererea a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr.1411 din 8 februarie 2017 şi formează obiectul Dosarului nr.430E/2017.

2.Preşedintele Curţii Constituţionale, în temeiul dispoziţiilor art.216 alin.(1) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art.14 din Legea nr.47/1992, declară deschise lucrările şedinţei de judecată.

3.La apelul nominal răspund părțile, pentru Guvernul României, ministrul justiției, domnul Tudorel Toader, iar pentru Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcția Națională Anticorupție, doamna procuror 1 Iuliana  Nedelcu. De asemenea, în sala de dezbateri este prezent și reprezentantul Președintelui Senatului României,  autor  al  sesizării  în prezentul  dosar,  invitat  în  temeiul art.52 alin.(3) din Legea nr.47/1992, senatorul Șerban Nicolae.

4.Preşedintele Curţii Constituţionale, în temeiul dispoziţiilor art.216 alin.(2) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art.14 din Legea nr.47/1992, acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care ridică o chestiune prealabilă deschiderii dezbaterilor pe fond.

Astfel, acesta arată că în cursul zilei, anterior ședinței în fața Curții Constituționale, a intrat în posesia ultimelor acte procesuale întocmite în dosarul înregistrat pe rolul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcția Națională Anticorupție, acte pe care letransmite părților aflate în conflict și Curții, în completarea actelor solicitate în prealabil în această cauză. În acest context, arată că lasă la aprecierea Curții, în cazul în care celelalte părți solicită, acordarea unui termen scurt, care să se încadreze în cele 20 de zile în care Curtea trebuie să se pronunțe de la primirea sesizării, termen necesar luării la cunoștință a conținutului  actelor depuse.

5.Întrucât nici reprezentantul Guvernului României și nici cel al Președintelui Senatului României nu au formulat cereri de amânare a soluționării cauzeipentru a lua cunoștință de conținutul documentelor depuse de reprezentantul Ministerului Public, președintele Curții ia act de depunerea acestora la dosarul cauzei și aratăcă acordarea unui termen nu este necesară, ținând seama și de faptul că punctele de vedere solicitate de Curte, în baza legii, părților aflate în conflict, au fost deja depuse și se află în dosarul cauzei.

6.În continuare, președintele Curții dă cuvântul autorului sesizării, domnul senator Șerban Nicolae, care susține existența unui conflict juridic de natură constituțională între, pe de o parte, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcția Națională Anticorupție și, pe de altă parte, Guvernul  României, în calitate de autoritate legiuitoare delegată, și, prin extensie, Parlamentul  României, în calitate de autoritate legiuitoare primară, întrucât prin ancheta penală desfășurată cu privire la modul de adoptare a unui act normativ, act care nu este unul unilateral, ocult și nu aparține unei singure persoane, se afectează buna funcționare a unor autorități constituționale.

Arată că nu a sesizat Curtea pentru a efectua o anchetă asupra unei anchete penale, ci pentru a sancționa o potențială practică ce ar aduce atingere principiului separației și echilibrului puterilor în stat.

7.În conținutul art.15 alin.(2), Constituția consacră expres noțiunea de ”lege penală mai favorabilă”,  dispozițiile constituționale constituind temeiul dreptului legiuitorului de a adopta astfel de norme. Or, prin definiție o lege penală mai favorabilă este de natură a crea o situație mai avantajoasă persoanelor care au săvârșit fapte penale, astfel că adoptarea unor astfel de legi ar constitui ab initio elementul material al infracțiunii de favoriz are a făptuitorului, împrejurare, evident, inadmisibilă, întrucât ar înfrânge însăși norma constituțională a art.15 alin.(2).

În mod similar, aceleași argumente subzistă și în situația în care legea ar viza o înăsprire a regimului penal, care ar conduce la condamnarea penală a unor persoane. Concluzia la care s-ar ajunge este aceea că legiuitorul adoptă acte normative cu o anumită destinație, personalizate, ceea ce este de neconceput.

8.Reprezentantul Președintelui Senatului României arată că unicul remediu al asanării viciilor de neconstituționalitate din legislația penală îl constituie deciziile Curții Constituționale. O astfel de decizie este Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, care până în prezent nu a fost transpusă în legislație, legiuitorul nepunând în acord dispozițiile legale declarate neconstituționale cu actul Curții și, implicit cu Constituția.

Or, atâta timp cât se desfășoară o anchetă penală cu privire la modul de adoptare a actului normativ de transpunere a deciziei, actul jurisdicțional al Curții nu își va găsi consacrarea normativă. Cu alte cuvinte, decizia Curții Constituționale este lipsită de efecte juridice, întrucât autoritatea legiuitoare (Guvern și Parlament) este pusă sub o presiune nefirească sub aspectul exercitării competenței sale, ceea ce determină apariția unui conflict juridic de natură constituțională.

9.În ceea ce privește actul depus în ședință de reprezentantul Ministerului Public, respectiv ordonanța Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcția Națională Anticorupție prin care această direcție își declină competența către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, reprezentantul autorului sesizării arată că actul are menirea de a induce o falsă impresie în societate, în opinia publică, în sensul că Direcția Națională Anticorupție ar fi o structură paralelă, independentă care își declină competența către un alt parchet, în condițiile în care această direcție nu este altceva decât o structură din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

10.În concluzie, prin anchetapenală desfășurată de organele de cercetare ale Ministerului Public se exercită o formă de presiune asupra instituțiilor implicate în procesul legislativ, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcția Națională Anticorupție arogându-și competențe care aparțin în exclusivitate Parlamentului și Guvernului. Reprezentantul Președintelui Senatului României arată că, urmând aceeași logică de abordare, inclusiv Curtea Constituțională ar putea face obiectul unor cercetări ale parchetului, unele decizii ale instanței constituționale care sancționează codurile penale având caracterul de norme penale mai favorabile.

11.În  continuare,  președintele  Curții  dă  cuvântul  reprezentantului Guvernului, ministrul justiției, domnul Tudorel Toader. Acesta susține admisibilitatea cererii de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională, arătând că, deși titularul sesizării nu este parte în conflict, potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale, această împrejurare nu constituie un impediment în analiza pe fond a cererii, atâta vreme cât prevederile art.146 lit.e) din Constituție conțin, în enumerarea subiectelor de sezină, pe Președintele Senatului.

12.Reprezentantul  Guvernului susține că sunt întrunite elementele constitutive ale unui conflict juridic de natură constituțională, așa cum au fost acestea definite în jurisprudența instanței constituționale. De altfel, un argument puternic în probarea acestui conflict îl constituie cele două decizii pronunțate anterior de Curte (Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017 și Decizia nr. 64 din 9 februarie 2017), prin care aceasta a statuat expres cu privire la faptul că actul normativ care a generat conflictul, respectiv Ordonanța de urgență nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, a fost adoptat de Guvern în exercitarea unei competențe constituționale proprii.

13.În susținerea argumentelor privind existența unui conflict juridic de natură constituțională, reprezentantul Guvernului invocă Raportul privind ”Relația dintre răspunderea politică și răspunderea penală în ceea ce privește activitatea membrilor Guvernului”, adoptat de Comisia de la Veneția, care recomandă statelor membre separarea responsabilității politice a miniștrilor de cea juridică, arătând că nu trebuie aplicate sancțiuni penale pentru greșelile și dezacordurile politice. Miniștrii trebuie să aibă o marjă de manevră pentru realizarea politicilor pentru care au fost învestiți în funcție, cu o largă marjă de eroare, fără  ca amenințarea sancțiunilor penale să planeze asupra lor. Sub acest aspect, analiza circumstanțelor adoptării unui act normativ se circumscrie analizei constituționalității, legalității și oportunității respectivului act, aspecte care excedează sferei de competențe a Ministerului  Public.

Arată că există mecanisme constituționale și legale care să asigure remedii suficiente în situația în care actele adoptate de Guvern sunt  neconstituționale: Parlamentul care controlează ordonanțele Guvernului, aprobându-le sau respingându-le prin lege, instanța  de contencios constituțional care verifică aceste acte sub aspectul conformității lor cu Legea fundamentală, precum și instanțele de contencios administrativ care controlează legalitatea actelor infralegale emise de Guvern.

Ministerul Public nu are niciun rol politic, niciun rol în procedura de legiferare, nu poate iniția sau cenzura actele normative. Ministerul Public aplică legea, acționând în limitele ei, și nu controlează, din niciun punct de vedere, procedura de adoptare a unui act normativ.

14.Pentru aceste argumente, reprezentantul Guvernului solicită Curții să constate existența unui conflict juridic de natură constituțională între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcția Națională Anticorupție și Guvernul României, cauzat prin faptele/actele Ministerului Public de verificare a legalității, oportunității și a circumstanțelor de adoptare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 13/2017, și să statueze cu privire la conduita pe viitor a Ministerului Public, în sensul că acesta să-și îndeplinească competențele constituționale, fără a putea verifica aspectele menționate în prealabil.

15.Președintele Curții dă cuvântul, în continuare, reprezentantului Ministerului Public, doamna procuror Iuliana Nedelcu. Aceasta arată că, în prealabil, înțelege să susțină două fine de neprimire a cererii de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională, cerere formulată de Președintele Senatului, sub aspectul interesului titularului sesizării.

Susține că nu se contestă lipsa calității de parte în conflict, ci faptul că acesta nu este o entitate ale cărei interese să fi fost lezate prin actele care se pretinde a fi generat conflictul, jurisprudența anterioară a Curții Constituționale neacoperind o atare ipoteză. Nimeni nu contestă existența raporturilor constituționale dintre Parlament și Guvern, însă acestea se circumscriu sferei politice, iar cauza penală care a declanșat presupusul conflict nu afectează sub nicio formă interesele Parlamentului. În cazul în care, totuși, s-ar reține existența unui atare interes în ceea ce-l privește pe Președintele Senatului, în calitate de reprezentant al Senatului, acesta este în egală măsură incident și în ceea ce privește Camera Deputaților, astfel că se propune lărgirea cadrului procesual și în privința acestei Camere a Parlamentului.

16.Cât privește fondul cauzei, reprezentantul Ministerului Public arată că, deși jurisprudența Curții Constituționale statuează că un conflict juridic de natură constituțională reprezintă acea situație conflictuală a cărei naștere rezidă în mod direct dintr-o normă constituțională, autorul sesizării nu precizează în ce măsură activitatea organelor judiciare au creat blocaje instituționale și nici textele constituționale pe care se întemeiază conflictul juridic. Autorul sesizării se limitează a face alegații cu privire la încadrarea juridică a faptelor cu care a fost sesizat organul judiciar, la competența acestuia și la demersurile punctuale ale organului judiciar, susținând că infracțiunile reclamate nu au legătură cu elaborarea și adoptarea unui act normativ și, implicit, nici cu ancheta penală desfășurată, ceea ce ar demonstra că însuși autorul  sesizării recunoaște că demersul organului judiciar nu vizează procedura de adoptare a actului normativ. Așa fiind, apreciază că autorul sesizării manifestă o poziție incertă, nu are convingerea existenței conflictului și, pentru a-și lămuri ambiguitatea, sesizează instanța constituțională.

17.În speță, a existat un act de sesizare a organului judiciar – denunț, cu privire la trei infracțiuni conexe, una dintre ele de competența Direcției Naționale Anticorupție. În acest context, după regularizarea actului de sesizare, observând că nu există niciun impediment de natură să paralizeze acțiunea penală, organul judiciar s-a aflat în situația legală, fără alte posibilități, de a dispune începerea urmăririi penale cu privire la faptele reclamate în respectivul denunț, încadrarea juridică a faptelor realizându-se prin însuși actul de sesizare. Toate demersurile organului judiciar își găsesc temeiul în dispozițiile Codului de procedură penală, care își au corolarul în dispozițiile constituționale referitoare la rolul Ministerului Public. Nimic din ceea ce a făcut organul judiciar nu excedează dispozițiilor legale. În aceste circumstanțe, dacă s-ar constata existența unui conflict juridic de natură constituțională înseamnă că dispozițiile legale care au constituit temeiul acțiunilor organului judiciar au o problemă de neconstituționalitate. Or, o atare neconstituționalitate nu poate fi constatată în prezenta procedură, ci în cea prevăzută de art. 146 lit.a) sau d) din Constituție.

Pe de altă parte, admițând că nu a existat o aplicare mecanică a dispozițiilor legale, ci că organul judiciar o făcut o proprie interpretare a acestora, verificarea acestui aspect revine instanței de judecată, care este în măsură să controleze actul procurorului dacă este sesizată.

18.Cu  alte  cuvinte, dacă s-ar admite existența conflictului între autoritățile menționate, Curtea s-ar pronunța implicit asupra neconstituționalității dispozițiilor legale, pe de o parte, și  s-ar subroga în competențele instanței judecătorești în verificarea actelor îndeplinite de organul judiciar, pe de altă parte, ceea ce excedează competențelor instanței constituționale. Mai  mult, pe această cale ”se subîntinde instituirea unor imunități procedurale suplimentare” pentru situațiile în care sunt sesizate presupuse fapte săvârșite de persoane aparținând puterilor statului, ceea ce ar adăuga dispozițiilor legale în materie.

19.În legătură cu noțiunea de lege penală mai favorabilă, reprezentantul Ministerului Public susține că deciziile Curții Constituționale nu reprezintă lege penală mai favorabilă, iar organul judiciar, în cadrul anchetei penale, nu a făcut verificarea transpunerii în legislație a acestor decizii, nu a verificat oportunitatea actului legislativ, aceste aspecte putând fi deduse exclusiv din cele descrise de autorii denunțului, iar nu din demersurile organului judiciar. Poziția pe care organul judiciar a avut-o în această cauză este una perfect legală, care va fi supusă, în principiu, controlului instanței de judecată.

În măsura în care se va ajunge în această etapă procesuală, reprezentantul Ministerului Public își ridică problema dacă se va reține calitatea de parte în conflict și a instanței judecătorești.

20.Cu privire la mentalitățile sociale care se creează în legătură cu structurile parchetelor din cadrul Ministerului Public, acestea vizează aspecte care  țin  de sociologie sau de opinii politice, care nu pot face obiect al procedurilor desfășurate în fața Curții Constituționale.

21.În concluzie, organul judiciar nu a demonstrat decât că, în exercitarea atribuțiilor legale, a realizat doar acte legale cu privire la o sesizare formulată în condițiile legii. Aceste acte pot fi verificate pe calea controlului judecătoresc și nu constituie o subrogare în competențele Guvernului, ca legiuitor delegat, sau ale Parlamentului, ca legiuitor primar. Marja de eroare pe care legiuitorul trebuie să o aibă pentru a-și duce la îndeplinire politica propusă a fost respectată, așa cum a fost respectat și dreptul la petiție al persoanelor care au formulat denunțul, într-o procedură legală și transparentă. În aceste condiții, nu există niciun element care să justifice constatarea conflictului juridic de natură constituțională, configurat prin anchetarea penală a contextului în care a fost elaborat un act normativ, în fapt, obiect al anchetei constituind presupuse fapte penale cu privire la procesul adoptării respectivului act și nicidecum însuși procesul legislativ.

22.Preşedintele Curţii Constituţionale, având în vedere dispoziţiile art. 394 alin.(1) din Codul de procedură civilă coroborate cu cele ale art. 14  din  Legea nr. 47/1992, declară dezbaterile închise.

CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului,

constată următoarele:

23.Prin cererea cu nr. I 630 din 8 februarie 2017, Preşedintele Senatului a solicitat Curţii Constituţionale să se pronunţe asupra existenţei unui conflict juridic de natură constituţională dintre Guvernul României și Ministerul Public – Direcția Națională Anticorupție.

24.În motivarea sesizării, Preşedintele Senatului arată că, deși conflictul are loc între Guvern și Ministerul Public, având în vedere că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală a fost adoptată prin delegare legislativă constituțională și ținând seama de dispozițiile art. 103 alin. (3), art. 107 alin. (1), art. 108 alin.(3), art. 109 alin.(1), art. 110 alin.(2), art. 111, art. 112 alin.(1), art.113 și art. 114 alin. (2) din Constituție, care stabilesc condițiile în care Parlamentul numește Guvernul, controlează activitatea acestuia și poate demite Guvernul, Președintele Senatului este îndreptățit să se adreseze Curții Constituționale cu solicitarea de soluționare a conflictului reclamat, având în vedere raporturile pe care Parlamentul le are cu Guvernul.

25.Pe fondul sesizării, Președintele Senatului consideră că prezentul conflict juridic de natură constituțională a fost generat de demersurile procurorilor din cadrul Direcției Naționale Anticorupție, constând în anchetarea circumstanțelor în care a fost elaborat proiectul de ordonanță de urgență a Guvernului referitor la modificarea și completarea Codului penal, respectiv a Codului de procedură penală, fapt care a creat blocaje instituționale.

26.Autorul sesizării își fundamentează critica, susținând că, în opera de legiferare, legiuitorul ordinar sau delegat este ținut să respecte valorile, principiile, exigențele și limitele constituționale, pe de o parte, precum și normele de tehnică legislativă, pe de altă parte. Respectarea acestor exigențe se verifică de către instanța de contencios constituțional. Legiuitorul apreciază oportunitatea reglementării, necesitatea adoptării anumitor măsuri în procesul de punere în aplicare a programului de guvernare. Respectarea obiectivelor din programul de guvernare se află sub controlul electoratului. 

27.Președintele Senatului arată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2017 abordează o temă de politică penală a statului român, iar măsurile de politică penală se află în competența exclusivă a Parlamentului și a Guvernului, celelalte autorități publice, inclusiv autoritatea judecătorească, pot exprima puncte de vedere în această materie, pot și trebuie să fie consultate, dar nu pot avea putere de interferență, de amestec discreționar, inclusiv de urmărire penală, nici a structurilor Parlamentului, nici a structurilor Guvernului. Or, procedând la anchetarea oportunității, a circumstanțelor și a împrejurărilor elaborării proiectului de act normativ, reprezentanții Ministerului Public au uzurpat unele dintre competențele Guvernului, prin Ministerul de Justiție, fapt care a condus la apariția prezentului conflict juridic de natură constituțională.

28.Astfel, potrivit comunicatelor de presă emise de Direcția Națională Anticorupție, rezultă că pe rolul acestui parchet se află în lucru un dosar de urmărire penală în faza „in rem”, ca urmare a formulării unui denunț penal cu privire la adoptarea de către Guvern a Ordonanței de urgență nr. 13/2017.

În ceea ce privește infracțiunea reglementată de art. 8 alin.(1) lit.b) din Legea nr. 115/1999, constând în „prezentarea, cu rea-credință de date inexacte Parlamentului sau Președintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârșirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului”, autorul sesizării consideră că aceste prevederi au în vedere dispozițiile art. 16 alin (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor care stipulează că „Prim-ministrul prezintă Camerei Deputaților și Senatului rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului și răspunde la interpelările și întrebările care îi sunt

adresate de către deputați sau senatori”.

În raport de infracțiunea menționată, competența de soluționare nu aparține Direcției Naționale Anticorupție, astfel încât denunțul trebuia înaintat de îndată altei structuri din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție spre competentă soluționare.

Pe de altă parte, nu rezultă care au fost acele informații sau rapoarte, care au fost prezentate de prim-ministrul României și care reprezintă date false, care au fost faptele de natură să aducă atingere intereselor statului și în ce condiții acestea au fost prezentate Parlamentului sau Președintelui, în condițiile în care prevederile art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr.115/1999 nu se referă la elaborarea de acte normative, astfel că denunțul nu poate avea legătură  cu  procedura de elaborare și adoptare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 13/2017.

29.Președintele Senatului invocă în susținerea sesizării sale privind existența unui conflict juridic de natură constituțională mai multe considerente reținute de Curtea Constituțională în Decizia nr. 405 din 15  iunie 2016 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 246 din Codul penal din 1969, ale art.297 alin. (1) din Codul penal și ale art. 132 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție.

30.Comportamentul abuziv al organului de urmărire penală, în speță al procurorilor Direcției Naționale Anticorupție îl determină pe Președintele Senatului să ridice problema cercetărilor penale care excedează infracțiunii denunțate; a inexistenței unor infracțiuni, care ar putea îndreptăți organele de urmărire penală să ridice actele care au stat la baza adoptării unor ordonanțe și proiecte de legi și să audieze persoanele de specialitate din cadrul unui minister; problema temeiului legal al controlului organelor de urmărire penală asupra oportunității promovării actelor normative în cadrul politicii penale a Guvernului; a lipsei dispozițiilor constituționale și legale, în baza  cărora  Ministerul  Public prin Direcția Națională Anticorupție întreprinde o imixtiune în puterea executivă care acționează în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (4) prin delegare ca putere legislativă.

31.În concluzie, Președintele Senatului solicită Curții Constituționale ca, prin decizia pe care o va pronunța, să constate existența unui conflict juridic de natură constituțională între Guvernul României, pe de o parte, și Ministerul Public, prin Direcția Națională Anticorupție, componentă a autorității judecătorești, pe de altă parte, conflict generat de acțiunea procurorilor de verificare a oportunității și circumstanțelor elaborării  proiectului de act normativ. De asemenea, solicită Curții să decidă cu privire la deblocarea acestui conflict, statuând ca, pe viitor, organele de urmărire penală să nu poată ancheta oportunitatea elaborării actelor normative.

32.În conformitate cu dispoziţiile art. 35 alin.(1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, cererea a fost  comunicată Guvernuluiși Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pentru a prezenta punctele lor de vedere asupra conţinutului conflictului juridic de natură constituţională şi a eventualelor căi de soluţionare a acestuia.

33.Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a transmis punctul său de vedere prin Adresa nr. 454/C/416/III-13/2017 din 15 februarie 2017, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 1760 din 15 februarie 2017.

34.Cu privire la admisibilitatea sesizării Curții Constituționale, Ministerul Public arată că, în condițiile în care se susține existența unui conflict juridic de natură constituțională între Guvern și Ministerul Public, președintele Senatului nu justifică un interes constituțional vătămat prin conflict. Faptul că dispozițiile care normează materia conflictului juridic de natură constituțională  - art. 146 lit. e) din Constituție, art. 34 din Legea nr. 47/1992 - enumeră printre titularii sesizării și președinții celor două Camere nu este un temei suficient în acest sens. Este necesară o relație între situația juridică a autorului sesizării și demersul la care a apelat, aspect identificat în dreptul procesual civil cu interesul. Această concluzie nu contravine jurisprudenței Curții Constituționale (Decizia nr.838/2009), care a considerat că ”subiectele de drept pe care Legea fundamentală le îndrituieşte a sesiza Curtea sunt limitativ prevăzute, dispoziţia constituţională nedistingând după cum autorităţile pe care le reprezintă sunt sau nu părţi în conflictul cu care sesizează Curtea” și a apreciat că una dintre autoritățile menționate de art. 146 lit.e) din Constituție poate sesiza, chiar dacă nu este parte în conflict. Astfel, lipsa de contrarietate cu decizia menționată rezultă din faptul că, în cauza soluționată prin acea decizie, autoritatea publică care a sesizat Curtea, respectiv Președintele României, deși nu era parte propriu-zisă a conflictului, și-a întemeiat demersul pe dispozițiile art. 80 alin. (2) din Constituție - rolul de mediator între puterile statului, vegherea la respectarea Constituției, buna funcționare a autorităților publice. În acest context, era justificat interesul titularului sesizării. În cauza de față, sesizarea unui conflict între autoritățile menționate ar fi putut aparține prim-ministrului ”(...) primul-ministru reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu Parlamentul, Preşedintele României, Curtea Supremă de Justiţie, Curtea Constituţională (...)”, potrivit art. 13 fraza a doua din Legea nr. 90/2001; ”Primul-ministru îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute în Constituţie şi de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului”, potrivit art. 18 alin. (2) din aceeași lege.

Pentru motivele expuse, Ministerul Public apreciază sesizarea ca fiind inadmisibilă.

35.Pe de altă parte, admițând, în contextul dat, îndreptățirea Senatului de a sesiza existența unui conflict juridic de natură constituțională  și având în vedere temeiurile constituționale invocate în sprijinul acesteia, Ministerul Public apreciază că aceleași temeiuri sunt, în egală măsură, aplicabile și Camerei Deputaților.

Pentru acest motiv, arată că se impune completarea cadrului procesual sub aspectul  părților implicate în conflict, respectiv introducerea în cauză, alături de Senat, și a Camerei Deputaților.

36.Pe fondul cauzei, Ministerul Public consideră că nu există un conflict de natură constituțională între Guvernul României și Ministerul Public, prin Direcția Națională Anticorupție. Sunt invocate în susținerea acestei afirmații  dispozițiile constituționale referitoare la rolul Ministerului Public și statutul procurorilor (art.131 și 132 din Constituție), dispozițiile Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, referitoare la atribuțiile Ministerului Public (art.62 și 63 din lege), precum și prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 43/2002 privind Direcția Națională Anticorupție referitoare la competența acestui parchet.

37.În continuare, sunt invocate prevederile Codului de procedură penală referitoare la sesizarea organelor de urmărire penală și exercitarea funcției judiciare de urmărire penală. Astfel, se arată că sesizarea organelor de urmărire penală impune acestora obligativitatea efectuării de acte procedurale care implică verificarea regularizării sesizării, analiza oportunității începerii urmăririi penale și administrarea mijloacelor de probă, astfel încât să fie obținute informațiile necesare pentru dispunerea unei soluții. În cadrul funcției judiciare de urmărire penală se realizează desfășurarea investigațieifaptei după momentul sesizării și al  începerii urmăririi penale, supravegherea de către procuror a urmăririi penale efectuate de organele de cercetare penală, strângerea de probe, punerea în mișcare a acțiunii penale și trimiterea în judecată în vederea tragerii la răspundere penală a persoanelor  care au comis infracțiuni. Se subliniază faptul că principiul aflării adevărului este principiul fundamental al procesului penal, potrivit căruia organele judiciare au obligația de a asigura, pe bază de probe, aflarea adevărului cu privire la faptele și împrejurările cauzei.

38.Pe de altă parte, Ministerul Public arată că, potrivit art. 64 alin. (2) din Legea nr. 304/2004, în soluţiile dispuse, procurorul este independent, în condiţiile prevăzute de lege, legalitatea și temeinicia soluțiilor adoptate putând face obiect al cenzurii de către procurorul ierarhic superior și de către judecătorul de drepturi și libertăți, potrivit dispozițiilor prevăzute de art. 339 - art.341 din Codul de procedură penală  și de către instanța de judecată, în cadrul procedurii de cameră preliminară, începând cu dispozițiile art.342 - 348 din Codul de procedură penală. Pe de altă parte, în situația în care se emite rechizitoriul și este sesizată instanța de judecată, în cadrul procedurii de cameră preliminară se realizează examenul întregului material de urmărire penală sub aspectul legalității, atât din punctul de vedere al actelor de urmărire penală prin care s-au administrat probele pe care se bazează acuzația, cât și al actelor de urmărire penală care au creat, din punct de vedere procesual, premisele administrării acestor probe.

39.Or, susține Ministerul Public, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, pentru a exista un conflict juridic de natură constituţională între autorităţi publice sunt necesare acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor. Din această perspectivă, rezultă în mod evident, în raport cu cadrul normativ constituțional și legal invocat, inclusiv jurisprudența Curții Constituționale, faptul  că activitatea Direcției  Naționale Anticorupție la care se referă autorul sesizării nu este decât expresia unor competențe constituționale proprii și, în consecință, nu uzurpă atribuțiile niciunei alte autorități publice și nu tulbură ordinea constituțională. În consecință, conflictul juridic de natură constituțională nu există în condițiile în care un procuror din cadrul Direcției Naționale Anticorupție, sesizat în baza unui denunț, își exercită funcția de urmărire penală, prerogative prevăzute de legea de organizare judiciară, legea procesual penală și în conformitate cu Legea fundamentală. De altfel, nu este lipsit de importanță faptul că jurisprudența instanțelor de judecată a validat, prin pronunțarea unor soluții de condamnare, situații în care, cu ocazia adoptării actelor normative, au fost comise fapte de corupție.

40.Pe de altă parte, Ministerul Public susține că obiectul urmării penale, activitatea de anchetă, nu poate face obiect al controlului constituțional, ci acesta poate fi verificat în cadrul funcției de verificare a legalității trimiterii ori netrimiterii în judecată de către instanța de judecată. Totodată, aducerea în dezbatere publică și în fața instanței de contencios constituțional a  unor acte de urmărire penală efectuate într-un dosar penal aflat într-o fază procesual nepublică este în contradicție cu dispozițiile art. 285 alin. (2) din Codul de procedură penală

41.În ceea ce privește susținerile autorului sesizării referitoare la comportamentul abuziv al organului de urmărire penală, Ministerul Public apreciază că acestea sunt de natură să repună în discuție rolul constituțional al Direcției Naționale Anticorupție, parte a Ministerului Public, în condițiile în care acest rol este constatat și validat inclusiv de jurisprudența constantă a Curții Constituționale și, totodată, sunt susceptibile să intre sub incidența procedurilor prevăzute de dispozițiile art. 75 din Legea nr.303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor.

42.Având în vedere considerentele expuse, Ministerul Public consideră că nu există unconflict juridic de natură constituțională între Guvernul României și Ministerul Public, reprezentat de Direcția Națională Anticorupție, întrucât efectuarea de cercetări într-o cauză penală cu privire la posibile fapte de corupție în legătură cu adoptarea unor acte normative se realizează în baza competențelor proprii, prevăzute în mod expres de lege.

43.Guvernul, prin Adresa nr. 5/1064/2017, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr.2246 din 27 februarie 2017, a transmis punctul său de vedere, în care arată că, sub aspectul admisibilității cererii de soluționare a conflictului, întrucât normele constituționale de referință nu impun ca autorul cererii de soluționare a conflictului să fie parte în conflict, Preşedintele Senatului este în drept să formuleze cererea cu privire la soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României și Ministerul Public, prin Direcția Națională Anticorupție. Ca urmare cererea formulată este admisibilă sub aspectul calității procesuale a autorului acesteia.

44.Actele și faptele concrete aduse în fața Curții Constituționale prin cererea formulată de Președintele Senatului privesc, în totalitate, adoptarea unui act normativ, și anume Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 1 februarie 2017.

În legătură cu acest act normativ, Curtea Constituțională a mai fost sesizată prin două cereri vizând  conflicte juridice de natură constituțională între Parlament și, respectiv, Consiliul Superior al Magistraturii, pe de o parte, și Guvern, pe de altă parte, formulate de Președintele României și, respectiv, de președintele Consiliului Superior al Magistraturii, fundamentate pe dispozițiile art. 146 lit.e) din Constituție, pe calea unei excepții de neconstituționalitate ridicate direct de Avocatul Poporului, în temeiul art. 146 lit.d) din Constituție, și pe calea excepției de neconstituționalitate ridicată în fața unei instanțe judecătorești. Conflictele juridice de natură constituțională, precum și excepția de neconstituționalitate ridicată direct de Avocatul Poporului au fost soluționate, prin Deciziile nr. 63 din 8 februarie  2017, respectiv nr. 64 din 9 februarie 2017. Ulterior pronunțării acestor decizii, Parlamentul, în temeiul competenței sale constituționale, a adoptat legea de aprobare a ordonanței de urgență abrogatoare, respectiv Legea nr.9/2017 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 14/2017 privind abrogarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal și a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, precum și pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, lege publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr.144 din 24 februarie 2017.

45.Ceea ce Guvernul dorește a fi relevat prin trimiterea la cauzele deja soluționate de Curtea Constituțională, precum și la cele aflate pe rolul său, respectiv la actele normative care s-au succedat după adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 13/2017 este faptul că există mecanisme constituționale și legale care să asigure remedii eficiente în situația în care actele adoptate de Guvern în temeiul  delegării legislative ar fi neconstituționale, nelegale sau inoportune. Aceste remedii sunt stabilite însă de legiuitorul constituant în competența Curții Constituționale sau a Parlamentului, după caz, în aplicarea principiului supremației Constituției  și  a principalei sale garanții - controlul de constituționalitate, pe de o parte, respectiv a principiului potrivit căruia Parlamentul este organ legislativ suprem și unica autoritate legiuitoare a țării, pe de altă parte. Altfel spus, controlul modului în care Guvernul își îndeplinește rolul de legiuitor delegat, în temeiul art.115 din Constituție, poate să fie unul de constituționalitate (de competența Curții Constituționale) ori unul de legalitate și oportunitate (de competența Parlamentului).

Sunt avute în vedere, în acest sens, atât prevederile constituționale ale art. 115 – Delegarea legislativă, cât și ale art. 111-116 cuprinse  în  Capitolul  IV  –  Raporturile  Parlamentului  cu  Guvernul  din  Titlul  III    al  Constituției.

În același sens sunt și recomandările Comisiei de la Veneția în contextul examinării criteriilor care definesc statul de drept în legătură cu procedura de legiferare.

Astfel, referitor la posibilul abuz de putere al autorității executive în această procedură, controlul este strict circumstanțiat în sensul că acesta poate fi unul parlamentar sau în competența  unei  autorități  judecătorești / cu  sensul  de  control  judiciar  de constituționalitate (a se vedea Rule of law checklist, document adoptat de Comisia de la Veneția la cea de-a 106-a sesiune plenară, 11-12 martie 2016, pct.51).

46.Cât privește autoritatea judecătorească – respectiv instanțele judecătorești, Ministerul Public, Consiliul Superior al Magistraturii, trebuie să se conformeze acestui cadru constituțional, având reglementată posibilitatea de a declanșa mecanismele de exercitare a competențelor conferite autorităților mai sus menționate, prin formularea de sesizări referitoare la neconstituționalitatea actelor normative, în limitele și cu respectarea atribuțiilor Curții Constituționale, stabilite de art. 146 din Constituție, iar nu și o competență proprie de control.

47.Astfel, cât privește Ministerul Public, Guvernul invocă dispozițiile art. 131 din Constituție, care prevăd că ”reprezintă interesele generale ale societății și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor”, însă în ”activitatea judiciară”.

De aceea, potrivit art. 131 alin.(3) din Constituție, ”parchetele funcționează pe lângă instanțele de judecată, conduc și supraveghează activitatea de cercetare 18 penală a poliției judiciare, în condițiile legii.” Ministerul Public  nu  are  niciun  rol politic, nu are niciun rol în procedura de legiferare, nu poate iniția un act normativ, nu îl poate cenzura, nu se poate pronunța asupra legalității ori oportunității lui.

Ministerul Public aplică legea și acționează în limitele legii, iar nu o controlează, din niciun punct de vedere, pentru că dacă ar proceda astfel ar încălca principiul separației puterilor în stat, care stă la baza întregului edificiu al statului de drept. Nu este și nu ar fi de conceput și de acceptat ca decizia politică de adoptare sau nu a unei măsuri legislative să fie supusă controlului Ministerului Public și nici nu poate fi primită eventuala susținere potrivit căreia acesta și-ar exercita doar o competență proprie atunci când primește un denunț legat de circumstanțele adoptării unui act normativ.

O  astfel  de  competență a Ministerului Public nu a fost configurată de legiuitorul constituțional, nu are  suport  în  nicio  normă  a  Constituției  și  nici  nu  ar  fi de  conceput  să  existe.

Legiferarea, cu tot  ce presupune  aceasta,  aparține,  potrivit  Legii  fundamentale, Parlamentului,  în  calitate  de  legiuitor  primar, și Guvernului, în calitate de legiuitor delegat.

48.Guvernul arată că, în același sens, Comisia de la Veneția a concluzionat că este un indiciu al nivelului de bună funcționare și maturitate a unei democrații și de respect al statului de drept capacitatea unui sistem constituțional național să separe și să distingă responsabilitatea politică de cea penală a miniștrilor Guvernului (a se vedea Raportul privind Relația dintre răspunderea politică și răspunderea penală în ceea ce privește activitatea membrilor Guvernului, adoptat de Comisia de la Veneția cu ocazia celei de-a 94-a sesiuni plenare, Veneția, 8-9 martie 2013).

Or, Guvernul apreciază că Legea fundamentală a României  oferă  suportul  acestei  importante distincții,  prin stabilirea  clară  a  competențelor  autorităților  publice  în  legătură  cu  procedura  de legiferare. Circumstanțele, motivele, procedura de adoptare  a  actelor  normative  –  în speță  ordonanțele  de  urgență -  subsumate  toate  cerințelor  de  constituționalitate, legalitate, oportunitate, excedează  competențelor pe care legiuitorul constituant le-a stabilit pentru Ministerul Public.

De aceea, orice interferență a Ministerului Public în activitatea de legiferare - sub pretextul exercitării unei competențe proprii în baza  unui ”denunț” care privește adoptarea unui act normativ - constituie o gravă încălcare a competențelor legiuitorului delegat, consacrată de art. 115 din Constituție,  a celei de control politic a legiuitorului primar - Parlamentul, consacrată de art. 61 și, respectiv, art. 111-115 din Constituție, precum și a principiului separației puterilor în stat și a statului de drept, consacrate de art. 1 alin.(3) și (5) din Constituție.

49.Cum  în  mod  evident  în  prezenta  cauză,  indiferent  de  calificările  și susținerile din denunțul formulat, toate actele și faptele Ministerului Public în legătură cu acest denunț privesc circumstanțele, legalitatea, oportunitatea adoptării Ordonanței de urgență nr. 13/2017, Guvernul apreciază că ancheta penală privind această ordonanță de urgență constituie o imixtiune nepermisă în activitatea de legiferare, cu încălcarea flagrantă a prevederilor constituționale mai sus menționate.

50.Pentru  toate  aceste  motive,  Guvernul  solicită  Curții  Constituționale  să constate  existența  unui  conflict  juridic  de  natură  constituțională  între  Guvernul României și Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție  -  Direcția Națională Anticorupție, conflict generat de actele acestei din urmă autorități de  verificare  a  legalității  și  oportunității  adoptării  unui  act  normativ,  respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2017, cu încălcarea competenței exclusive de legiferare, în calitate de legiuitor delegat, a Guvernului, competență a cărei exercitare poate  face  obiectul  doar  al  controlului  de  constituționalitate  exercitat  de  Curtea Constituțională, respectiv al controlului politic și de legalitate exercitatde Parlament.

Solicită, totodată, instanței de contencios constituțional ca, în calitatea sa de garant al supremației Constituției, să statueze asupra conduitei pentru viitor a părților implicate în conflict, în sensul că organele de urmărire penală  nu  au competența de a verifica circumstanțele,  oportunitatea  și  legalitatea  în  procedura  de  adoptare  a  actelor normative.

51.În conformitate cu dispoziţiile art. 35 alin.(3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, potrivit cărora ”Dezbaterea are loc pe baza raportului prezentat de judecătorul-raportor, a cererii de sesizare, a punctelor de vedere  prezentate  potrivit  alin.(1),  a  probelor  administrate  şi  a  susţinerilor părţilor”, coroborate cu dispozițiile art.76 din Legea nr.47/1992, în temeiul cărora ”Autorităţile publice, instituţiile, regiile autonome, societăţile comerciale şi orice alte organizaţii sunt obligate să comunice informaţiile, documentele şi actele pe care le deţin, cerute de Curtea Constituţională pentru realizarea atribuţiilor sale”, Curtea a apreciat utile cauzei și a solicitat comunicarea, în copii certificate, a unor documente din dosarul înregistrat pe rolul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția  Națională  Anticorupție,  respectiv  a  actelor  de  sesizare  a  parchetului (plângere, denunț sau act de sesizare din oficiu) și a ordonanțelor de începere  a  urmăririi penale in rem/in personam.

52.Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a transmis prin Adresa nr.454/C/416/III-13/2017 din 21 februarie 2017, înregistrată la Curtea  Constituțională  cu  nr.1979  din  21  februarie  2017,  actele  de  sesizare  a  Parchetului  de  pe  lângă  Înalta  Curte  de  Casație  și  Justiție – Direcția  Națională Anticorupție și ordonanța de începere a urmăririi penale in  rem,  acte  din  Dosarul nr. 46/P/2017,  înregistrat  pe  rolul  Secției  de  combatere  a  infracțiunilor  asimilate infracțiunilor de corupție din cadrul Direcției Naționale Anticorupție.

53.De asemenea, la dosarul cauzei a fost depus un înscris, sub titulatura amicus curiae, din partea Asociației Romanian Community Coalition, prin care se susține sesizarea  formulată  de  Președintele  Senatului  și  se  aduc  argumente  cu  privire  la existența unui conflict juridic de natură constituțională între autoritățile publice.

CURTEA examinând cererea de soluționare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcția Națională Anticorupție, cerere formulată de Preşedintele Senatului, punctele  de  vedere  ale  Ministerului  Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie  şi  Justiţieși  Guvernului,  actele  depuse  la  dosar,  raportul  întocmit  de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantului Președintelui Senatului, precum și a părților prezente, prevederile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

54.În ceea ce priveşte admisibilitatea sesizării, în conformitate cu dispoziţiile art. 146 lit. e) din Constituţie, Curtea Constituţională „soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice”. În acest sens, autorităţi publice care ar putea fi implicate într-un conflict juridic de natură constituţională sunt numai cele cuprinse în Titlul III din Constituţie, şi anume: Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaţilor  şi  Senat,  Preşedintele  României,  ca  autoritate  publică  unipersonală, Guvernul, organele administraţiei publice centrale şi ale administraţiei publice locale, precum şi organele autorităţii judecătoreşti.

În aceste condiții, Curtea constată că atât Guvernul României, cât și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcția Națională Anticorupție sunt autorităţi publice susceptibile a  avea  calitatea  de  părţi  într-un  conflict  juridic  de  natură  constituţională. 

Astfel, conform art.1 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.43/2002, Direcția Națională Anticorupție este “structură cu personalitate juridică, în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție”.  Art.1 alin.(3) din același act normativ prevede că “Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție conduce Direcția Națională Anticorupție prin intermediul procurorului șef al acestei  direcții.[...]”

Așadar,  acest  parchet  specializat  e  parte  componentă  a Ministerului Public și, implicit, parte a autorității judecătorești.

55.Pentru  exercitarea  competenţei  prevăzute  de  Constituţie,  Curtea  este sesizată la cererea “Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere,  a  primului-ministru  sau  a  preşedintelui  Consiliului  Superior  al Magistraturii”.

Cu privire la susținerile Ministerului Public privind inadmisibilitatea sesizării Curții Constituționale, întrucât titularul cererii de soluționare a conflictului, Președintele Senatului, nu justifică un interes constituțional  propriu vătămat, Curtea reține că distincția operată de textul constituțional și accentuată prin jurisprudența sa constantă între cele două categorii de subiecte de drept: titularii dreptului de a sesiza Curtea  Constituțională,  enumerați  expres  de  norma  constituțională, respectiv autoritățile publice care pot avea  calitatea  de  parte  în  conflict,  consacrate  pe  cale  jurisprudențială ca fiind toate autoritățile prevăzute de Titlul III din Constituție, are ca scop delimitarea calităților procesuale ale acestora în cauza dedusă judecății Curții.

Astfel, prima  categorie,  prin  formularea  cererii  de sesizare a Curții, acționează în virtutea dreptului conferit de Constituție, fără a dobândi calitatea procesuală de parte a conflictului, în vreme ce a doua categorie dobândește calitatea procesuală de parte a conflictului.

Calitatea de titular al dreptului de sesizare a Curții nu este condiționată de justificarea  unui  interes  propriu,  care  ar urma să fie  valorificat  sau  recunoscut  prin  soluționarea conflictului.

Curtea reține că subiectele de drept cărora Constituția le atribuie rolul de a declanșa procedura prevăzută de art. 146 lit.e) sunt cele mai înalte demnități în stat, reprezentante ale autorităților legislative, executive și judecătorești. Acțiunea pe care acestea o deduc judecății Curții vizează conținutul ori întinderea

atribuțiilor constituționale ale unor autorități publice sau orice alte situații juridice conflictuale a căror naștere rezidă în mod direct în textele Constituției și are ca scop stabilirea stării de constituționalitate, pretins a fi afectată prin nesocotirea principiului separației puterilor în stat.

Așadar, în această situație, interesul titularului sesizării se suprapune cu însuși scopul cererii formulate, care se circumscrie interesului general al societății și anume respectarea Legii fundamentale, a principiilor și valorilor pe care aceasta le consacră și le garantează. Legiuitorul constituant a conferit subiectelor de drept enumerate în conținutul art. 146 lit.e) rolul de garant al statului de drept, deci al unui interes public superior, independent de existența unui interes propriu al autorității care formulează sesizarea.

În retorica justificării unui interes particular  al  titularului  sesizării,  coroborat  cu  limitarea  subiectelor  de  drept  care  pot  iniția  o  astfel  de procedură,  s-ar  ajunge  la  concluzia  că  norma  constituțională  restrânge  accesul  la instanța constituțională în soluționarea conflictelor juridice dintre autorități. Or, o atare interpretare este  inadmisibilă  în  lumina  celor  prezentate  mai  sus. 

De  altfel, jurisprudența  Curții  Constituționale  (Decizia  nr. 270/2008, publicată  în  Monitorul Oficial  al  României,  Partea  I,  nr. 290  din  15  aprilie  2008,  Decizia nr. 972/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 800 din 28 noiembrie 2012, Decizia nr. 460/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 decembrie 2013 și Decizia nr. 261/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 17 aprilie 2015) ilustrează situații în care sesizarea a aparținut fie Președintelui României, fie președintelui Consiliului Superior al Magistraturii, cu toate că aceste autorități publice nu erau părți ale conflictelor reclamate. 

Justificarea unui interes constituțional al demersului inițiat, fie că acesta a fost indicat expres (funcția de mediere  între  puterile  statului prevăzută de art. 80 alin.(2) din Constituție, în  cazul  Președintelui României), fie că acesta rezulta din specificul conflictului adus în fața instanței  de  contencios  constituțional (în  cazul  sesizării formulate de președintele Consiliului Superior al Magistraturii, părți ale conflictului erau autorități componente ale autorității judecătorești – Înalta Curte de Casație și Justiție ori Ministerul Public, astfel încât interesul Consiliului era justificat de rolul său constituțional de garant al independenței justiției, prevăzut de art. 133 alin.(1) din Constituție -  nu  a  constituit  temeiul legalei învestiri a instanței constituționale, care a reținut că ”subiectele de drept pe care Legea fundamentală le îndrituieşte a sesiza Curtea sunt limitativ prevăzute, dispoziţia constituţională nedistingând după cum autorităţile pe care le reprezintă sunt sau nu părţi în conflictul cu care sesizează Curtea”.  

Prin urmare, Curtea a constatat că acestea sunt în drept să formuleze cereri cu privire la soluţionarea unor conflicte juridice de natură constituţională, deşi nu sunt părți în aceste  conflict, deci nu justifică un interes propriu.

56.Pentru  motivele  expuse  în  prealabil,  Curtea  apreciază  că nici  cererea  Ministerului Public de a extinde cadrul procesual cu privire la introducerea în cauză a Camerei Deputaților nu se justifică.

57.Prin urmare, Curtea urmează a constata că a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit art. 146 lit.e) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 34 şi 35 din Legea nr.47/1992, să se pronunţe asupra conflictului juridic de natură constituţională dintre autorităţile publice.

58.Examinând  cronologia  evenimentelor,  Curtea  constată  că,  la  data  de  18  ianuarie 2017, Ministerul Justiției a pus în dezbatere publică un proiect de ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal și a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală și l-a transmis Consiliului Superior al Magistraturii spre avizare.

Prin Hotărârea nr. 65 din 25 ianuarie 2017, Plenul ConsiliuluiSuperior al Magistraturii a avizat negativ proiectul  prezentat, motivând, în esență, faptul că  reglementarea  preconizată nu poate  fi  adoptată pe  calea ordonanței de urgență  a Guvernului,  întrucât  nu  sunt  îndeplinite  condiţiile  art. 115 alin. (4)  din  Constituţia României.

La data de 31 ianuarie 2017, Ministerul Justiției a transmis Consiliului Superior al Magistraturii, în vederea avizării, un nou proiect de ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal și a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală.

Ulterior, în cursul aceleiași zile, 31 ianuarie 2017, Guvernul României a adoptat Ordonanța de urgență nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, care este publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.92 din 1 februarie 2017.

59.Potrivit  preambulului  actului  normativ,  la  adoptarea  acestuia,  Guvernul  a  avut în vedere punerea în acord a textelor noului Cod penal şi ale noului Cod de procedură penală cu o serie de decizii ale Curții Constituționale pentru a asigura o aplicare unitară şi coerentă a textelor de lege. Aceste elemente, alături de necesitatea ”punerii în acord a Codului de procedură penală cu  prevederile  Directivei  2016/343/UE  a  Parlamentului  European şi a Consiliului din 9 martie 2016 privind consolidarea anumitor aspecte ale prezumţiei de nevinovăţie şi a dreptului de a fi prezent la proces în cadrul procedurilor penale”, au fost apreciate de Guvern drept o situaţie extraordinară a cărei reglementare nu mai poate fi amânată, în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie, din cauza efectelor negative ce ar putea fi generate de o interpretare neunitară a legilor.

60.Ordonanța de urgență redefinește conținutul normativ al unor infracțiuni, dezincriminează/incriminează  anumite  fapte  penale  și  modifică  norme  de  procedură penală. Prin obiectul de reglementare și anume modificarea unor dispoziții ale Codului penal, respectiv ale Codului de procedură penală, actul  are  caracter  normativ,  fiind  susceptibil a fi aplicat unui număr nedeterminat de persoane care cad sub incidența ipotezelor dispozițiilor sale.

61.La data de 31 ianuarie 2017, două persoane fizice au depus un denunț penal la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție împotriva lui Grindeanu Sorin Mihai, prim-ministru al Guvernului, și a lui Iordache Florin, ministru al justiției, pentru comiterea următoarelor infracțiuni: favorizarea făptuitorului, prevăzută de art. 269 alin.(1) din Codul penal, și prezentarea cu rea-credință de date inexacte Parlamentului sau Președintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârșirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor  statului,  prevăzută  de  art. 8  alin.(1)  lit.b)  din  Legea  nr. 115/1999  privind responsabilitatea ministerială.

Ulterior, în data de 1 februarie 2017, unul dintre petenți și-a completat denunțul formulat inițial, și a sesizat parchetul și cu privire la săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 13 din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie.

62.În baza denunțului formulat, s-a înregistrat Dosarul nr. 46/P/2017 al Secției de combatere a infracțiunilor asimilate infracțiunilor de corupție din cadrul Direcției

Naționale Anticorupție, în care, prin Ordonanța din 1 februarie 2017, procurorul de caz a dispus  începerea  urmăririi  penale  cu  privire  la  săvârșirea  următoarelor  infracțiuni: folosirea influenţei ori a autorității sale de către persoana care îndeplineşte o funcţie de conducere într-un partid în scopul obţinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite, infracțiune prevăzută de art. 13 din Legea nr.78/2000, favorizarea făptuitorului, infracțiune prevăzută de art.269 alin.(1) din Codul penal, și prezentarea cu rea-credință de date inexacte Parlamentului sau Președintelui României  cu  privire  la  activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârșirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului, infracțiune prevăzută de art. 8 alin.(1) lit.b) din Legea nr. 115/1999.

63.În data de 2 februarie 2017, Direcția Națională Anticorupție a remis un comunicat public, prin Adresa nr.126/VIII/3, în care anunță că: ”La Direcția Națională Anticorupție s-a înregistrat o sesizare depusă de mai multe persoane fizice cu privire la posibile fapte aflate în competența de soluționare a instituției, în legătură cu modalitatea de adoptare a unor acte normative. Ca urmare, în conformitate cu prevederile procesual penale, se efectuează acte procedurale cu privire la aspectele sesizate.”

64.Ca  urmare  a  situației  create,  Președintele  Senatului  a  sesizat  Curtea Constituțională pentru soluționarea unui conflict juridic de natură constituțională dintre Guvernul  României  și  Ministerul  Public – Direcția  Națională  Anticorupție, conflict generat prin acțiunea procurorilor de anchetare a oportunității și circumstanțelor elaborării proiectului  Ordonanței  de  urgență  a  Guvernului  nr. 13/2017 pentru  modificarea  şi  completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală.

65.Curtea reține că, ulterior sesizării sale, în Dosarul nr.46/P/2017 al Secției de combatere  a  infracțiunilor  asimilate infracțiunilor  de  corupție  din  cadrul  Direcției Naționale Anticorupție, a fost emisă Ordonanța din 24 februarie 2017, prin care, având în vedere și o ordonanță emisă în prealabil, în aceeași zi, prin care se dispusese extinderea urmăririi penale în cauză cu privire la infracțiunile de sustragere  sau  distrugere  de  înscrisuri;  sustragere  sau  distrugere  de  probe  ori  de  înscrisuri  și  fals  intelectual, procurorul  de  caz  a  dispus: clasarea cauzei  având  ca  obiect infracțiunea prevăzută de art. 13 din Legea nr. 78/2000, respectiv folosirea influenței ori autorității ca persoană care îndeplinește o funcție de conducere într-un partid, în scopul obținerii pentru sine ori pentru  altul  de  bani,  bunuri  sau  alte  foloase  necuvenite; disjungerea și declinarea  la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, spre competentă soluționare, sub  aspectul săvârșirii următoarelor infracțiuni: favorizarea făptuitorului; prezentarea, cu rea-credință,  de  date  inexacte Parlamentului  sau  Președintelui  României  cu  privire  la  activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârșirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului; sustragerea sau distrugerea de înscrisuri; sustragerea sau distrugerea de probe ori de înscrisuri; fals intelectual.

66.În ceea ce priveşte noţiunea de conflict juridic de natură constituţională dintre autorităţi publice, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005, că acesta presupune “acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în  declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor”.

De asemenea, prin Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008, Curtea a reţinut: „Conflictul juridic de natură constituţională există între două sau mai multe autorităţi şi poate privi conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea blocaje instituţionale.”

În sfârşit, Curtea a mai statuat că textul art. 146 lit. e) din Constituţie „stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă născute între acestea”. Prin urmare,  noţiunea  de  conflict  juridic  de natură  constituţională „vizează  orice  situaţii juridice conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct în textul Constituţiei” (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009).

67.Pentru  soluţionarea  cererii  ce  formează  obiectul  cauzei  de  faţă,  Curtea Constituţională trebuie să se raporteze la textele din Legea fundamentală incidente şi, prin interpretarea dată, să desluşească intenţia legiuitorului constituant, astfel încât, în final, să ajungă la soluţionarea conflictelor instituţionale invocate.

68.Faţă de circumstanţierea realizată în jurisprudenţa citată cu privire la atribuţia conferită Curţii Constituţionale de art. 146 lit.e) din Constituţie, rezultă că în prezenta cauză Curtea va decide dacă aspectele sesizate în cererea Preşedintelui Senatului întrunesc elementele constitutive ale unui conflict juridic de natură constituțională între Guvernul României, pe de o parte, și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție, pe de altă parte, urmând a analiza dacă prin verificarea circumstanțelor, a legalității și a oportunității adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedură penală, Ministerul Public – Direcția Națională Anticorupție și-a arogat competența de a efectua o anchetă penală într-un domeniu care excedează cadrului legal, cu încălcarea competenței Guvernului de a adopta acte normative.

69.Pentru a decide cu privire la existența sau nu a conflictului, Curtea trebuie în prealabil să determine cadrul și limitele competențelor constituționale și legale ale autorităților aflate în conflict, pe de o parte, și să stabilească starea de fapt, respectiv să deceleze în funcție de datele concrete ale speței acea conduită (acte, fapte, acțiuni, inacțiuni) care a constituit sau nu sursa conflictului, pe de altă parte.

Cu alte cuvinte, în soluționarea cererilor privind conflictele juridice de natură constituțională, un rol decisiv în pronunțarea soluției îl are situația factuală, a cărei judicioasă determinare constituie premisa analizei  efectuate de  Curtea  Constituțională. 

În  exercitarea  acestei  atribuții, Curtea nu face un control abstract al constituționalității conduitei autorităților publice implicate  în  conflict,  ci  ea  decide  asupra  unui  conflict  concret,  generat  de  un  anumit  act/fapt/acțiune/inacțiune,  conflict pe  care  are obligația  de  a-l  soluționa,  sancționând abaterea de la normele constituționale.

70.În lumina celor statuate în paragraful anterior, cu privire la cadrul și limitele competențelor constituționale și legale ale autorităților aflate în conflict, în  ceea  ce  privește competența Guvernului  de  a  adopta  ordonanțe de urgență,

Curtea observă că art. 1  alin.(4) din Constituţie a instituit principiul separaţiei şi echilibrului  puterilor  în  cadrul democraţiei constituţionale, ceea ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte.

71.Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituţie, "Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice". Realizarea  programului  de guvernare acceptat de Parlament presupune şi promovarea, respectiv adoptarea de acte normative pentru reglementarea relaţiilor sociale vizate la elaborarea acestui program.

72.În ceea ce priveşte promovarea actelor normative, aceasta se poate realiza de către Guvern prin exercitarea dreptului său de iniţiativă legislativă, în condiţiile art. 74 din  Constituţie ("iniţiativa  legislativă  aparţine,  după  caz,  Guvernului,  deputaţilor, senatorilor sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot [...]”), urmată de dezbaterea legii în cadrul procedurii legislative ordinare, sau prin angajarea răspunderii în faţa Parlamentului, în condiţiile art. 114 din Constituţie (”Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege”), urmată de dezbaterea  unei  probleme  eminamente  politice,  legate  de  păstrarea  mandatului  sau demiterea Guvernului.

Cele două instituţii - iniţiativa legislativă şi angajarea răspunderii - dau expresie unor competenţe constituţionale ale Guvernului şi nu se exclud una pe cealaltă.

73.Cu privire la competența Guvernului de a adopta acte cu caracter normativ cu putere de lege, Curtea s-a pronunțat printr-o jurisprudență vastă, exemplu fiind, recenta Decizie nr. 63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 165 din 27 februarie 2017, în care instanța constituțională a statuat că prevederile art. 61 alin.(1) teza a doua din Constituție conferă Parlamentului calitatea de unică autoritate legiuitoare a țării, iar în virtutea acestui monopol legislativ, Parlamentul este singura autoritate publică care adoptă legi. Conceputul de "lege" se definește prin raportare la două criterii: cel  formal  sau  organic  şi  cel  material. 

Potrivit  primului  criteriu,  legea  se caracterizează ca fiind un act al autorităţii legiuitoare, ea identificându-se  prin  organul  chemat să o adopte şi prin procedura ce trebuie respectată în acest scop. Această concluzie rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 61 alin.(1) teza a doua din Constituţie, conform cărora "Parlamentul este [ ... ] unica autoritate legiuitoare a ţării" cu prevederile art. 67, 76, 77 şi 78, potrivit cărora Camera Deputaților și Senatul adoptă legi, care sunt supuse promulgării de către Preşedintele României şi care intră în vigoare la trei zile după publicarea lor în Monitorul Oficial al României, dacă în conţinutul lor nu este prevăzută o altă dată ulterioară.

Criteriul material are în vedere conţinutul reglementării, definindu-se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relaţiilor sociale reglementate, sub acest aspect Parlamentul având plenitudine de legiferare (paragraful 88).

74.Competenţa originară a Guvernului, autoritate executivă, este prevăzută în art. 108 alin.(2)  din  Constituţie  şi  priveşte  organizarea  executării  legilor,  acte  de reglementare  primară,  prin  emiterea  de  hotărâri,  acte  normative  de  reglementare secundară. 

Hotărârile  Guvernului  sunt  acte  administrative  normative  sau  individuale,  emise în scopul bunei administrări a executării cadrului normativ primar, care reclamă stabilirea  de  măsuri  și  reguli  subsecvente,  care  să  asigure  corecta  aplicare  acestuia.

Hotărârile se adoptă întotdeauna în baza legii, secundum legem, și asigură aplicarea sau aducerea la îndeplinire a legilor. Cu alte cuvinte, în sistemul constituțional român, regula este aceea că Guvernul nu dispune de dreptul de reglementare primară a relațiilor sociale, ci doar de a adopta legislația secundară.

Cu toate acestea, Constituţia instituie prin art. 108 alin.(3)  şi  art.115  alin.(1)-(3),  competența  Guvernului  de  a  emite  ordonanțe,  deci  o competenţă normativă derivată dintr-o lege de abilitare, adoptată de Parlament, prin care unica autoritate legiuitoare din România deleagă, pentru un interval limitat de timp, competența de legiferare în domenii strict delimitate de Constituție și de legea de abilitare.

Exercitarea acestei competenţe se include tot în sfera puterii  executive, deoarece  prin  emiterea de ordonanţe, Guvernul aduce la îndeplinire legea de abilitare, cu specificul pe care îl implică o asemenea lege în ceea ce priveşte aprecierea limitelor abilitării acordate.

Cu toate că, prin efectul abilitării, Guvernul emite un act care, prin conținutul său, are caracter legislativ, fiind consecința unei delegări legislative, ordonanța rămâne un act administrativ al autorității executive.

Mai mult, sub aspectul competenței de legiferare, Curtea a reţinut că relaţia dintre puterea legislativă şi cea executivă se desăvârșește prin competenţa conferită Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă în condiţiile stabilite de art. 115 alin.(4)-(6) din Constituţie. Astfel, ordonanţa de urgenţă, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă faţă unei situaţii extraordinare, se  justifică  prin  necesitatea  şi  urgenţa  reglementării  acestei  situaţii  care,  datorită circumstanţelor sale, impune adoptarea de soluţii imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public (paragrafele 89-91).

75.Regimul particular al ordonanţei de urgenţă este prevăzut în art.115 alin.(4)-(6) din Constituţie şi se referă la cazurile în care poate fi emisă: situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acesteia; intrarea în vigoare: numai după depunerea spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera iniţial sesizată şi convocarea obligatorie a Parlamentului, dacă nu se află în sesiune; domeniul de reglementare: acesta poate fi şi de natura legilor organice, caz în  care  legea  de aprobare  se  adoptă  cu  majoritatea  prevăzută  de  art. 76 alin.(1)  din Constituție; ordonanţa  de  urgenţă  nu  poate  fi  însă  adoptată  în  domeniul  legilor constituţionale, nu poate afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu poate viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică.

Având  în  vedere  aceste considerente,  Curtea  a reținut că,  pe  lângă monopolul  legislativ  al  Parlamentului, Constituţia, în art. 115, consacră delegarea legislativă, în virtutea căreia Guvernul poate emite ordonanţe simple [art.115 alin.(1)-(3)] sau ordonanțe de urgenţă [art. 115 alin.(4)-(6)].

Astfel, transferul unor atribuţii legislative către autoritatea executivă se realizează printr-un  act  de  voinţă  al  Parlamentului  ori,  pe  cale  constituţională, în  situaţii extraordinare, şi numai sub control parlamentar (paragrafele 92-93).

76.Analizând  existența  unui  conflict  juridic  de  natură  constituțională  între Guvernul României și Parlament, sub aspectul atribuțiilor de legiferare, prin Decizia nr.63 din 8 februarie 2017, Curtea, având în vedere considerentele reținute în jurisprudența sa constantă, pe de o parte, și dispoziţiile constituţionale ale art. 115, pe de altă parte, a constatat că prin adoptarea Ordonanței de urgență nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, Guvernul a exercitat o competenţă proprie, prevăzută în mod expres de dispozițiile art. 115 din Legea fundamentală.

77.În ceea ce privește controlul respectării procedurii de adoptare a unei ordonanțe simple sau de urgență a Guvernului și a conținutului normativ al acesteia, sub  aspectul  legalității,  așa  cum  a  fost precizat în prealabil, în sistemul constituțional român, regula este aceea că Guvernul nu dispune de dreptul de reglementare primară a relațiilor sociale, ci doar de a adopta legislația secundară.

Cu toate acestea, Constituţia instituie  prin  art. 108  alin. (3) şi art. 115 alin. (1)-(3), competența Guvernului de a emite ordonanțe, deci o competenţă normativă derivată dintr-o lege de abilitare, adoptată de Parlament, iar prin dispozițiile cuprinse în art. 115 alin.(3)-(6), competența Guvernului de a   emite ordonanțe  de  urgență,  în  condițiile  prevăzute  expres  în  însăși  norma constituțională.

78.Din punct de vedere material, al conținutului de drept substanțial, ordonanțele simple sau de urgență ale Guvernului au putere de lege, fiind considerate acte de  reglementare  primară.  Prin definiţie,  legea,  ca  act  juridic  de  putere,  are caracter unilateral, dând expresie exclusiv voinţei legiuitorului, ale cărei conţinut şi formă sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaţii sociale şi de specificul acestuia. Domeniul de incidenţă a reglementării este determinat de legiuitor, ea fiind concepută pentru a fi aplicată unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcţie de încadrarea lor în ipoteza normelor edictate.

În caz contrar, în măsura în care domeniul de  incidenţă  a  reglementării este  determinat  concret,  având în vedere  raţiuni intuitu personae, legea are caracter individual, fiind aplicabilă unui singur caz prestabilit fără echivoc, și, implicit, își pierde legitimitatea constituțională, încălcând principiul egalității în drepturi a cetățenilor și principiul separației puterilor în stat (a se vedea Decizia nr. 600 din  9  noiembrie  2005,  Decizia  nr.  970  din  31  octombrie  2007, Decizia  nr. 494  din  21  noiembrie 2013).

79.Din punct de vedere formal, al autorității emitente, atât legislația secundară (hotărârile  de  Guvern),  cât  și  legislația  primară  (ordonanțele  simple  și  de  urgență) reprezintă acte administrative.

Dreptul comun în materia controlului actelor administrative îl constituie Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care prevede la art. 1 alin.(1) că ”Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public”.

Cu  toate  acestea,  prin  derogare  de  la  regula  de  drept  comun, ordonanțele  simple  sau  de  urgență  ale  Guvernului nu  sunt  supuse  controlului de legalitate efectuat de instanța judecătorească de drept comun, ci, în virtutea calității lor de  acte  de  reglementare primară, deci echivalente legii, sunt supuse controlului de constituționalitate consacrat de art. 146 lit.d) din Constituție.

Astfel, în temeiul normei constituționale și a dispozițiilor Legii  nr. 47/1992,  pot  face  obiect  al  controlului  de constituționalitate a posteriori, pe care invocării unei excepții de neconstituționalitate, o ordonanţă, în ansamblul său, ori doar anumite dispoziţii din aceasta.

Controlul vizează  aspecte  de  constituționalitate  extrinsecă,  anume  procedura  de  adoptare  a  actului, și aspecte de constituționalitate intrinsecă, respectiv conținutul normativ al actului. Cu alte cuvinte, cercetarea aspectelor de legalitate a ordonanțelor simple sau de urgență ale Guvernului vizează exclusiv raportarea la Legea fundamentală, care consacră procedura de adoptare a acestui tip de act normativ, precum și drepturile și libertățile fundamentale pe care conținutul acestuia trebuie să le respecte.

Or, în temeiul art. 142 alin.(1) din Constituție, Curtea Constituțională este garantul supremației Legii  fundamentale,  iar,  potrivit art. 1 alin. (2) din legea nr. 47/1992, aceasta este unica autoritate de jurisdicție constituțională  din  România. 

Cu  alte  cuvinte,  în  conformitate  cu  dispozițiile constituționale  și  legale în  vigoare, doar  Curtea  Constituțională  este  abilitată  să efectueze controlul asupra ordonanțelor simple sau de urgență ale Guvernului, nicio altă autoritate publică neavând competența materială în acest domeniu.

80.Potrivit dispozițiilor art. 147 alin. (1) din Constituție, „Dispoziţiile din legile şi  ordonanţele  în  vigoare,  precum  şi  cele  din  regulamente,  constatate  ca  fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei.

Pe durata acestui termen,  dispoziţiile  constatate  ca  fiind  neconstituţionale  sunt  suspendate  de  drept”.

Deciziile  Curţii  Constituţionale  prin  care  s-a  constatat  neconstituţionalitatea unor ordonanţe ori a unor dispoziţii din acestea sunt general obligatorii (erga omnes),  iar  dispozițiile normative nu mai pot fi aplicate de nicio autoritate publică de la data publicării în  Monitorul  Oficial  a  deciziei  Curţii  Constituţionale. 

„Decizia  de  constatare  a  neconstituţionalităţii  face  parte  din  ordinea  juridică  normativă,  prin  efectul  acesteia  prevederea neconstituţională încetându-şi aplicarea pentru viitor” (a se vedea în acest sens  Decizia nr. 847 din 8 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial  al  României,  Partea  I,  nr. 605  din 14  august  2008). 

Așa  fiind, constatarea  lipsei  de  conformitate  cu  legea  superioară, Constituția, lipsește de efecte juridice actul normativ, sancțiunea aplicată vizând exclusiv îndepărtarea actului din fondul activ al dreptului, fără a constitui premisa unei răspunderi juridice a persoanelor implicate în procedura de legiferare sau în actul decizional.

81.Cu privire la acest aspect, Constituția prevede în mod expres în art. 72 alin.(1) – Imunitatea parlamentară, că ”deputații și senatorii nu pot fi trași la răspundere juridică pentru voturile [...] exprimate în exercitarea mandatului.”

Reglementarea constituţională a imunităţii parlamentare este justificată de necesitatea protecţiei mandatului parlamentar, ca garanţie a  înfăptuirii prerogativelor  constituţionale  şi,  totodată,  o  condiţie  a  funcţionării statului de drept.

În activitatea sa, parlamentarul trebuie să se bucure de o reală libertate de gândire, expresie şi acţiune, astfel încât să îşi exercite mandatul în mod eficient (a se vedea în acest sens Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011 asupra proiectului de lege privind revizuirea Constituţiei României).

Această imunitate care vizează actul decizional de legiferare este aplicabilă mutatis mutandis și membrilor Guvernului, în activitatea  lor  de  legiuitor delegat.

Astfel, odată cu delegarea legislativă se transferă și garanțiile  aferente  prevăzute  de  Constituție  pentru  exercitarea  acestei  prerogative  în deplina libertate.

Ca atare, niciun ministru nu poate fi tras la răspundere pentru opiniile politice sau acțiunile exercitate în vederea elaborării ori adoptării unui act normativ cu regim de lege.

A admite contrariul înseamnă a lasă, indirect, posibilitatea intruziunii în procesul legislativ a unei alte puteri, cu consecința directă a încălcării separației puterilor în  stat.  Exonerarea de răspundere pentru activitatea de legiferare este o garanție a exercitării mandatului față de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva persoanei care ocupă funcția de parlamentar  sau  de  ministru, imunitatea  asigurându-i acesteia independența, libertatea și siguranța în exercitarea drepturilor și a obligațiilor ce îi revin potrivit Constituției și legilor.

82.În acest context, Curtea apreciază relevante cele reținute prin Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, paragraful 79, când, analizând noțiunea de "act", folosită de legiuitor în cuprinsul reglementării infracţiunii de abuz în serviciu, Curtea a observat că aceasta poate fi interpretată fie în sensul de act material realizat de o persoană, fie  de  act  juridic normativ, definit ca izvorul de drept creat de organe ale autorităţii publice, învestite cu competenţe normative (Parlament, Guvern, organe administrative locale), fie ca act al puterii  judecătoreşti. 

Din  această  perspectivă, Curtea  a  observat  că  modalitatea  de interpretare a noţiunii de "act" poate determina o aplicare a legii care, într-o anumită măsură, interferează cu proceduri judiciare reglementate de legiuitor în mod expres printr-o legislaţie distinctă de cea penală, cum ar fi procedura excepţiei de nelegalitate [n.r. mutatis mutandis, procedura excepției de neconstituționalitate] sau procedura căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti.

83.Având  în  vedere  aceste  considerente,  Curtea  apreciază  că  argumentele reținuteîn decizia precizată sunt pe deplin aplicabile în materia procedurilor de adoptare a actelor  cu  caracter  normativ  ale  Guvernului,  în acest  caz,  sancțiunea aplicată pentru nerespectarea dispozițiilor legale sau constituționale fiind una de drept constituțional, extrapenal, respectiv constatarea neconstituționalității ordonanței simple sau de urgență a Guvernului de către Curtea Constituțională, în temeiul art. 146 lit.d) din Constituție, cu consecința lipsirii ei de efecte juridice.

84.În ceea ce privește controlul respectării procedurii de adoptare a unei ordonanțe simple sau de urgență a Guvernului și a conținutului normativ al acesteia, sub  aspectul  oportunității,  Curtea  reține  că  actul  de  reglementare primară  (legea, ordonanța simplă și cea de urgență a Guvernului), ca act juridic de putere, este expresia exclusivă  a  voinţei  legiuitorului,  care  decide  să legifereze  în  funcție  de  nevoia  de reglementare a unui anumit domeniu de relaţii sociale şi de specificul acestuia.

85.Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituţie (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie2005), Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată şi urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.

Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi au un caracter obiectiv, în sensul că existenţa lor nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998).

De asemenea, în accepţiunea Deciziei nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, "inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare [...] constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă [...]. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi - ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu" (a se vedea şi Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014).

Așa fiind, pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public. Cu prilejul pronunţării Deciziei nr. 255  din  11  mai  2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Curtea a reţinut că "invocarea  elementului  de  oportunitate,  prin  definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi (...)."

86.Întrucât  prevederile constituţionale  stabilesc  cadrul  şi  limitele exercitării delegării legislative, condiţionând legitimitatea şi deci constituţionalitatea ordonanţelor Guvernului  de  îndeplinirea  unor  cerinţe  exprese,  calificate  în  jurisprudenţa  Curţii Constituţionale drept criterii de constituţionalitate, cu  privire  la  îndeplinirea  sau  nu  a  exigențelor constituționale se poate pronunța doar instanța constituțională.

87.Din  analiza  jurisprudenței  menționate,  rezultă  că  numai  existența  unor elemente cu caracter obiectiv, care nu au putut fi prevăzute, pot determina apariția unei situații a cărei reglementare se impune cu celeritate. Constatarea acestor elemente se realizează de Guvern, care este obligat să motiveze intervenția sa în preambulul actului normativ adoptat.

Prin urmare, oportunitatea legiferării se limitează, deci, la decizia de a adopta actul normativ sau nu, de a avea o conduită activă sau pasivă, în condițiile în care sunt demonstrate elementele cu caracter obiectiv, cuantificabil, prevăzute de art. 115 alin.(4)  din  Constituție. 

Cu  alte  cuvinte, decizia legiferării aparține în exclusivitate legiuitorului delegat, care, dacă hotărăște reglementarea unei anumite situații juridice, are obligația de a se conforma exigențelor constituționale.

88.În continuare, Curtea observă că delegarea legislativă, consacrată expres de Legea fundamentală, presupune o excepţie de la principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat şi o derogare de la prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora "Parlamentul  este organul reprezentativ suprem  al poporului  român  şi  unica autoritate legiuitoare a ţării".

Mandatul atribuit Guvernului, în temeiul art. 115, trebuie să fie dublat de un mandat legal - legea specială de abilitare, adoptată de Parlament - în cazul ordonanţelor simple, sau izvorăşte direct din Constituţie - în cazuri extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată - în cazul ordonanţelor de urgenţă. Regimul constituţional al celor două tipuri de ordonanţe este complet diferit, ele neputând fi încadrate în raportul gen proxim/diferenţă specifică. Cu toate acestea, din interpretarea logico-sistematică a dispoziţiilor art. 115 din Constituţie rezultă că, în cadrul delegării legislative, ea însăşi o derogare de la principiile constituţionale menţionate mai sus, regula o constituie delegarea aprobată de titularul originar al puterii legiuitoare  -  Parlamentul, prin intermediul legii de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe simple, în vreme ce delegarea întemeiată  pe  dispoziţiile  art.  115  alin.  (4),  care  are  ca  efect  adoptarea ordonanţelor de urgenţă, reprezintă o excepţie, de care Guvernul nu poate uza decât în situaţii cu un grad mare de abatere de la normal. Un argument constituţional care justifică o atare interpretare îl constituie prevederile referitoare la aprobarea de către Parlament a actelor  Guvernului.  Astfel,  dacă  în  cazul  ordonanţelor  simple,  Constituţia  prevede aprobarea  acestora,  potrivit  procedurii  legislative,  până  la  împlinirea  termenului  de abilitare, numai dacă legea de abilitare o cere expres, întrucât operează prezumţia că autoritatea delegată a executat un mandat atribuit de Parlament, în limitele stabilite de acesta, în cazul ordonanţelor de urgenţă, aprobarea de către Parlament, în procedură de urgenţă, este obligatorie, tocmai pentru că, în acest din urmă caz, evenimentul legislativ a survenit în afara unei delegări din partea titularului dreptului de a legifera, astfel încât se impune controlul parlamentar asupra actului administrativ cu forţă de lege, în temeiul art. 61 alin. (1) din Constituţie. 

De  altfel,  pentru  a  garanta  statutul  Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării, legiuitorul constituant a condiţionat intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă de declanşarea controlului parlamentar asupra acestui act normativ, prevăzând obligaţia Guvernului de a-l  depune  spre  dezbatere  în  procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată (a se vedea în acest sens Decizia nr. 336 din 25 iunie 2014, par.37).

89.În  concluzie,  Curtea reține  că aprecierea  oportunității  adoptării  unei ordonanțe de urgență, sub aspectul deciziei legiferării, constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, care poate fi cenzurat doar în condițiile prevăzute expres de Constituție, respectiv doar pe calea controlului parlamentar exercitat potrivit art. 115 alin.(5) din Constituție.

Așadar, doar Parlamentul poate decide soarta actului normativ al Guvernului,  adoptând  o  lege  de  aprobare  sau  de  respingere.  Cu  ocazia  dezbaterilor  parlamentare, forul legislativ suprem are competența de a cenzura ordonanța de urgență a Guvernului, atât sub aspectul legalității, cât și al oportunității, dispozițiile art. 115 alin.(8) din Constituție, statuând că, prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței.

90. Având în vedere prevederile constituționale invocate, Curtea constată că nicio altă autoritate publică, aparținând altei puteri decât cea legislative, nu poate controla actul normativ al Guvernului din perspectiva oportunității actului de legiferare.

90.Având în vedere prevederile constituționale invocate, Curtea constată că nicio altă autoritate publică, aparținând altei puteri decât cea legislativa, nu poate controla  actul  normativ  al  Guvernului  din  perspectiva  oportunității actului  de legiferare. Miniștrii sunt trași la răspundere pentru deciziile lor politice prin mijloace politice, iar nu prin mijloace de drept penal.

91.În contextul analizei efectuate, Curtea apreciază relevante pentru soluționarea prezentei cauze, considerentele reținute în Raportul privind ”Relația dintre răspunderea politică și răspunderea penală în ceea ce privește activitatea membrilor Guvernului”, adoptat de Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) cu ocazia celei de-a 94-a Sesiune Plenară, desfășurată la Veneția, în 8-9 martie 2013 (CDLAD(2013)001).

Astfel, ”La nivel general, Comisia de la Veneţia consideră că standardul de bază ar trebui să presupună ca procedurile penale să nu fie folosite pentru a sancţiona divergenţele politice. Miniştrii Guvernului trebuie traşi la răspundere politică pentru acţiunile lor politice, iar aceasta reprezintă modalitatea democratică corectă de a asigura angajarea răspunderii lor în cadrul sistemului politic. Procedurile penale trebuie applicate doar faptelor penale. Acţiunile şi deciziile miniştrilor sunt adesea controversate din punct de vedere politic şi se pot, ulterior, dovedi neinspirate şi contrare intereselor naţionale. Dar aceste aspecte trebuie clarificate de sistemul politic.

Procedurile de punere sub acuzare sau alte proceduri penale nu trebuie folosite împotriva adversarilor politici din motive politice, ci trebuie invocate doar în acele câteva şi extraordinare cazuri în care un ministru este suspectat de o încălcare clară a legii”. (paragrafele 76-77)

92. De asemenea, în document se mai arată că «Atunci când se trage linia între răspunderea penală şi cea politică, trebuie să se ţină seama şi de particularităţile procedurii de luare a deciziilor politice şi de „jocul politic”. Este important pentru o democraţie ca miniştrii să aibă marjă de manevră pentru implementarea politicilor pentru care au fost aleşi, cu o marjă largă de eroare, fără a fi ameninţaţi de sancţiuni penale.

Într-o democrație funcțională, miniștrii sunt trași la răspundere pentru deciziile lor politice prin mijloace politice, nu recurgându-se la dreptul penal.[…]» (paragraful 79)

93. În fine, ”Comisia de la Veneţia consideră că abilitatea unui system constituţional naţional de a separa şi de a face distincţia între răspunderea politică şi cea penală a miniştrilor (foşti şi în funcţie) este un indicator al nivelului de bună funcţionare şi maturitate democratică, precum şi de respectare a statului de drept.

Urmărirea penală nu trebuie folosită pentru a incrimina greşelile şi divergenţele politice. Acţiunile politice ale miniştrilor trebuie să facă obiectul unor proceduri de angajare a răspunderii politice. Procedurile penale trebuie rezervate faptelor penale.”(paragrafele 105-106)

94. În concluzie, Curtea reține că instanța constituțională este singura abilitată să efectueze controlul asupra legalității/constituționalității ordonanțelor simple sau de urgență ale Guvernului (atât sub aspectul procedurii de adoptare, cât și a conținutului normativ), nicio altă autoritate publică neavând competența materială în acest domeniu. În ceea ce privește aprecierea oportunității adoptării unei ordonanțe de urgență, sub aspectul deciziei legiferării, Curtea constată că aceasta constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, care poate fi cenzurat doar în condițiile prevăzute expres de Constituție, respective doar pe calea controlului parlamentar, exercitat potrivit art. 115 alin.(5) din Constituție.

În fine, Curtea reține că, într-un stat de drept, guvernat de principiul separației puterilor, miniștrii sunt trași la răspundere pentru deciziile lor politice prin mijloace politice, iar nu prin mijloace de drept penal.

95. În ceea ce privește competențele constituționale și legale ale Ministerului Public, dispozițiile art. 131 din Constituție stabilesc că "(1) În activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor”, iar procurorii constituiţi în parchete ”conduc şi supraveghează activitatea de cercetare penală a poliţiei judiciare, în condiţiilelegii."

De asemenea, art. 132 alin.(1) din Constituție prin care se reglementează Statutul procurorilor statuează că ”Procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei”.

96.Atribuțiile Ministerului Public sunt reglementate de dispozițiile art.62 din Legea  nr.304/2004  privind  organizarea  judiciară, care  la  alin. (3) și  (4)  prevăd  că ”Procurorii  îşi  exercită  funcţiile  în  conformitate  cu  legea,  respectă  şi protejează demnitatea  umană  şi  apără  drepturile  persoanei”, respectiv  că ”Parchetele  sunt  independente în relaţiile cu instanţele judecătoreşti, precum şi cu celelalte autorităţi publice.”

Dispozițiile art. 63 din Legea nr. 304/2004 prevăd în mod expres atribuțiile procurorilor,  care  vizează,  în  principal,  efectuarea  urmăririi  penale  în  cazurile  şi  în condiţiile prevăzute de lege, conducerea şi supravegherea activității de cercetare penală a poliţiei judiciare, sesizarea instanţelor judecătoreşti pentru judecarea  cauzelor  penale,  exercitarea căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti, în condiţiile prevăzute de lege.

Dispozițiile art. 64 din același act normativ prevăd că ”în soluţiile dispuse, procurorul este independent, în condiţiile prevăzute de lege”, iar ”soluţiile adoptate de procuror pot fi infirmate motivat de către procurorul ierarhic superior, când sunt apreciate ca fiind nelegale”. Legalitatea și temeinicia soluțiilor adoptate de către procuror pot face obiect al cenzurii de către procurorul ierarhic superior și de către judecătorul de drepturi și libertăți, potrivit dispozițiilor prevăzute de art. 339 - 341 din Codul de procedură penală și de către instanța de judecată, în cadrul procedurii de cameră preliminară, în temeiul prevederilor art. 342 - 348 din Codul de procedură penală.

97.Totodată, potrivit art. 3 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2002 privind Direcția Naţională Anticorupţie, atribuțiile acestui parchet vizează efectuarea urmăririi penale, în condiţiile prevăzute în Codul de procedură penală, în Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie şi în prezenta ordonanţă de urgenţă, pentru infracţiunile prevăzute în Legea nr. 78/2000  care  sunt, potrivit art. 13, în competenţa Direcției Naţionale Anticorupţie. În temeiul art.24 din Ordonanța  de  urgență  a  Guvernului  nr.43/2002,  dispozițiile  din  Codul  de  procedură penală, dispozițiile procedurale din Legea nr. 78/2000 și din Legea nr. 115/1999 se aplică în mod corespunzător și în cauzele de competența Direcției Naționale Anticorupție.

98.Organele de urmărire penală pot fi sesizate fie de o persoană fizică sau juridică, fie de un organ de constatare, fie se pot sesiza din oficiu. Sesizarea organelor de urmărire penală impune acestora obligativitatea efectuării de acte procedurale care implică verificarea   regularității sesizării,  analiza  oportunității  începerii  urmăririi  penale  și administrarea mijloacelor de probă, astfel încât să fie obținute informațiile necesare pentru dispunerea unei soluții.

99.Potrivit  dispozițiilor  art. 294  din  Codul  de  procedură  penală,  organul  de cercetare penală sau procurorul are obligația de a examina sesizarea. Astfel, se procedează la verificarea competenţei (în cazul în care se constată că nu este competent, actul de sesizare va fi trimis organului cu competență în domeniu), la analiza modului în care a fost descrisă fapta (în cazul în care descrierea este incompletă ori neclară, actul de sesizare se restituie pe cale administrativă petiţionarului, cu indicarea elementelor care lipsesc) și la analiza îndeplinirii condiţiilor de formă prevăzute de lege cu privire la plângere sau denunț, prevăzute de art. 289 și art. 290 din Codul de procedură penală.

Conforma art. 294 alin.(3), atunci când sesizarea îndeplinește condițiile de admisibilitate, dar din cuprinsul acesteia rezultă vreunul din cazurile de împiedicare a exercitării acțiunii penale prevăzute de art. 16 alin.(1) din Codul de procedură penală, organul de cercetare penală înaintează procurorului actele împreună cu propunerea de clasare.

Deși acest text se referă la ipoteza în care organul de cercetare penală efectuează actele de urmărire penală, Curtea observă că  prin  plasarea  acestui  articol  în  Titlul  I.  Urmărirea  penală,  Capitolul  2.  Sesizarea organelor de urmărire penală, Secțiunea 1. Reglementări generale, textul este aplicabil și în ipoteza în care procurorul efectuează el însuși urmărirea penală.

100.În toate cauzele în care organul de urmărire penală a fost sesizat în mod legal, iar din cuprinsul sesizării nu rezultă vreunul dintre cazurile de împiedicare a exercitării acţiunii penale prevăzute de art. 16 alin. (1) lit.a)-j) din Codul de procedură penală (fapta nu există; fapta nu este prevăzută de legea penală ori nu a fost săvârşită cu vinovăţia prevăzută de lege; nu există probe că o persoană a săvârşit infracţiunea; există o cauză justificativă sau de neimputabilitate; lipseşte plângerea prealabilă, autorizarea sau sesizarea organului competent ori o altă condiţie prevăzută de lege, necesară pentru punerea  în  mişcarea  acţiunii  penale;  a  intervenit  amnistia  sau  prescripţia,  decesul suspectului ori al inculpatului persoană fizică sau s-a  dispus  radierea  suspectului  ori  inculpatului persoană juridică; a fost retrasă plângerea prealabilă, în cazul infracţiunilor pentru care retragerea acesteia înlătură răspunderea penală, a intervenit împăcarea ori a fost  încheiat  un  acord  de  mediere  în  condiţiile legii;  există o  cauză de  nepedepsire prevăzută de lege; există autoritate de lucru judecat; a intervenit un transfer de proceduri cu  un  alt  stat), potrivit dispozițiilor art. 305 din Codul de procedură penală, procurorul dispune prin ordonanță începerea urmăririi penale cu privire la faptă (in rem).

Atunci când există probe din care să rezulte bănuiala rezonabilă că o anumită persoană a săvârşit fapta pentru care s-a început urmărirea penală şi nu există vreunul dintre cazurile prevăzute la art. 16 alin.(1), organul de urmărire penală dispune ca urmărirea penală să se efectueze în continuare faţă de aceasta (in personam), care dobândeşte calitatea de suspect.

Potrivit art. 309 alin.(1) din Codul de procedură penală, acţiunea penală se pune în mişcare de procuror, prin ordonanţă, în cursul urmăririi penale, când acesta constată că există probe din care rezultă că o persoană a săvârşit o infracţiune şi nu există vreunul dintre cazurile de împiedicare prevăzute la art. 16 alin.(1).

101.Atunci când sesizarea îndeplineşte condiţiile legale de admisibilitate, dar din  cuprinsul  acesteia rezultă vreunul dintre cazurile de împiedicare a  exercitării acţiunii penale prevăzute de art. 16 alin. (1),  procurorul,  din  oficiu  sau  la  propunerea  organelor de cercetare penală, dispune prin ordonanță clasarea, fără a efectua acte de urmărire  penală în  cauză.  Cu  alte  cuvinte,  dacă  se  constată  că,  de  exemplu,  fapta denunțată nu este prevăzută de legea penală [art. 16 alin. (1) lit.b) teza întâi], că există o cauză justificativă sau de neimputabilitate [art. 16 alin. (1) lit.d)] sau că a intervenit amnistia ori prescripția [art.16  alin.(1)  lit.f)],  procurorul  va  dispune  prin ordonanță, soluția de clasare, în temeiul art. 315 alin. (1) lit.b) din Codul de procedură penală.

Curtea reține că, așa cum s-a explicat și în doctrină, acest caz de clasare poate interveni în oricare dintre fazele în care se află dosarul, prin raportare la începerea sau nu a urmăririi penale,a dobândirii calității de suspect  sau a celei de inculpat. Dacă intervine după ce sesizarea este verificată și declarată admisibilă sub aspectul condițiilor de fond și de formă, dar din conținutul ei, rezultă fără echivoc incidența unui caz de împiedicare a exercitării acțiunii penale, clasarea are  natura juridică a unei soluții de neurmărire, iar dacă soluția de clasare intervine după începerea urmăririi in rem, clasarea are valențele unei soluții de netrimitere în judecată.

102.Așa cum Curtea a enunțat  în  paragraful  69,  pentru  a  decide  cu  privire  la  existența  sau  nu  a  conflictului, Curteadupă  ce  a  determinat  cadrul  și  limitele competențelor constituționale și legale ale autorităților aflate în conflict, urmează să stabilească starea de fapt, respectiv să deceleze în funcție de datele concrete ale speței acea conduită (acte, fapte, acțiuni, inacțiuni) care a constituit sau nu sursa conflictului.

În acest scop, Curtea va analiza  actele  de sesizare din Dosarul nr. 46/P/2017, înregistrat pe rolul Secției de combatere a infracțiunilor asimilate infracțiunilor de corupție din cadrul Direcției Naționale Anticorupție, precum și actele procesuale emise de organul de urmărire penală, respectiv procurorul de caz, în dosarul menționat.

103.Autorii denunțului consideră că ministrul justiției și prim-ministrul  se fac  vinovați de săvârșirea infracțiunii de favorizarea făptuitorului, prevăzute de art. 269 din Codul  penal,  întrucât  reiese  ”intenția clară de a promova aceste acte normative [n.r. Ordonanța de urgență nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală și proiectul de act normativ care vizează grațierea unor persoane care au comis fapte penale] în folosul unor făptuitori din dosare și în disprețul Constituției și al legilor României”, precum și ”intenția clară a numiților Iordache Florin și Grindeanu Sorin de a împiedica tragerea la răspundere penală sau, după caz, executarea pedepsei de către persoanele cărora le sunt  dedicate  cele două acte normative”. 

Se mai susține în denunț că există indicii temeinice în sensul că ”scopul ordonanțelor susținute și promovate de ministrul justiției și  prim-ministrul Guvernului este să zădărnicească tragerea la răspundere penală și executarea unor pedepse în folosul unor colegi de partid, prieteni sau sponsori politici condamnați, trimiși în judecată sau anchetați penal în ultimii ani”.

Autorii denunțului consideră, prin urmare, că ”este necesar să se verifice circuitul de inițiere și avizare de la emitent (în speță, Ministerul Justiției) și să se afle cu exactitate împrejurările inițierii redactării ordonanțelor”.

104.De asemenea, denunțătorii reclamă și săvârșirea infracțiunii de prezentarea, cu rea-credință, de date inexacte Parlamentului sau Președintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârșirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului, prevăzute de art.8  alin.(1)  lit.b)  din  Legea  nr. 115/1999 privind  responsabilitatea  ministerială,  întrucât „în  mod  deliberat,  ministrul justiției a dezinformat Parlamentul României cu privire la intențiile lui de a promova acte normative privind grațierea și modificarea Codului penal, prin procedura ordonanței  de  urgență”și  pentru  că  ”în  mod  deliberat,  prim-ministrul României  și ministrul justiției l-au dezinformat pe Președintele României înaintea ședinței de Guvern  din 18 ianuarie 2017 că nu aveau intenția să treacă pe ordinea de zi cele două ordonanțe”.

105.În completarea denunțului, unul dintre denunțători a  sesizat  organele  de urmărire penală și cu privire la săvârșirea infracțiunii de folosire a influenţei ori a autorității sale de către persoana care îndeplineşte o funcţie de conducere într-un partid în  scopul  obţinerii  pentru  sine  ori  pentru  altul  de  bani,  bunuri  sau  alte  foloase necuvenite, prevăzute de art. 13 din Legea nr. 78/2000, de către Liviu Dragnea, întrucât acesta l-ar fi abordat pe ministrul justiției, Iordache Florin, și  ”i  -ar fi solicitat imperativ promovarea  și  adoptarea  O.U.G.  privind  modificarea  abuzului  în  serviciu”,  fiind  ”principalul beneficiar al modificării infracțiunii de abuz în serviciu, în condițiile în care  este judecat de Î.C.C.J. chiar de instigare la această infracțiune”.

106.Având în vedere actele din Dosarul nr. 46/P/2017, înregistrat pe rolul Secției de combatere a infracțiunilor asimilate infracțiunilor de corupție din cadrul Direcției Naționale  Anticorupție,  respectiv  denunțul  formulat  de  două  persoane  fizice  și  de completarea acestuia, în  Ordonanța din 1 februarie 2017 de începere a urmăririi penale,  procurorul  de  caz  reține  că ”în  conținutul  denunțului  se  realizează  o  prezentare  cronologică a pozițiilor publice avute de ministrul Iordache Florin care, inițial, în perioada 4- 6 ianuarie 2017, a susținut că orice proiecte de legi privind amnistia și grațierea, respectiv  de  modificare  a Codului  penal  sau  a  Codului de procedură penală trebuie discutate și adoptate doar de Parlament”, iar, ulterior, în data de 18 ianuarie 2017, cu susținerea prim-ministrului Grindeanu Sorin Mihai, a anunțat public intenția Guvernului de a promova prin ordonanță de urgență aceste proiecte normative.

Fapta reclamată este aceea că ministrul justiției și prim-ministrul i-ar fi prezentat președintelui României, care a participat la ședința Guvernului din data de 18 ianuarie 2017, date inexacte pentru a ascunde  intenția  lorreală. 

Denunțătorii  susțin  că  «modificările  legislative  nu  sunt justificate, argumentele [...] referitoare la supraaglomerarea din penitenciare și o posibilă

condamnare ”pilot” la CEDO, nefiind adevărate». 

107.De asemenea, se arată în ordonanța procurorului, ”tot în cuprinsul

denunțului se precizează că beneficiarul real al celor două proiecte de acte normative ar fi numitul Dragnea Liviu, președintele pe linie de partid al celor doi membri ai Guvernului care, pe de-o parte, este condamnat definitiv într-un dosar penal la o pedeapsă cu închisoare, dar a cărei executare este suspendată, iar pe de altă parte, în prezent, este judecat de Înalta Curte de Casație și Justiție, în alt dosar pentru instigare la abuz în serviciu, astfel că ambele proiecte îl vor ajuta în mod direct să scape de răspundere penală și de efectele condamnării penale anterioare”.

108.Cea de-a treia faptă reclamată este ”modalitatea prin care, în seara zilei de 31 ianuarie 2017, ministrul Iordache Florin, având susținerea prim-ministrului și a celorlalți miniștri, a prezentat și, ulterior, chiar a fost adoptată de către Guvernul României, o ordonanță de urgență prin care s-a modificat și completat Legea nr. 286/2009 privind Codul penal şi Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală.”

În ordonanța procurorului se reține că ”în completarea denunțului se precizează că există suspiciunea în sensul că în cursul zilei de 31 ianuarie 2017, Dragnea Liviu [...] i-a impus ministrului justiției Iordache Florin să promoveze actul privind modificarea infracțiunii de abuz în serviciu, ceea ce îi profită în mod direct [...]. Această suspiciune, precizează denunțătorul, este susținută de faptul că respectiva  ordonanță de urgență a fost promovată fără să fie consultat Consiliul Legislativ, fără să se aștepte avizul Consiliului Superior al Magistraturii, fără a fi trecută pe ordinea de zi sau cea suplimentară a ședinței Guvernului din 31 ianuarie 2017, conform înțelegerii existente între Dragnea Liviu și Iordache Florin chiar în ziua de 31 ianuarie 2017”.

109.Prin urmare, ”văzând că actul de sesizare îndeplinește condițiile prevăzute de lege și că nu există vreunul dintre cazurile care împiedică punerea în mișcare sau exercitarea acțiunii penale, prevăzute la art. 16 alin. (1) din Codul de procedură penală”, în  temeiul  art. 305  alin. (1)  și  (2)  din  cod,  ordonanța  procurorului  dispune  începerea urmăririi  penale  în  cauză  cu  privire  la  săvârșirea  următoarelor  infracțiuni:  folosirea influenţei ori a autorității sale de către persoana care îndeplineşte o funcţie de conducere într-un  partid  în scopul obţinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase  necuvenite, infracțiune prevăzută de art. 13 din Legea nr. 78/2000, favorizarea făptuitorului, infracțiune prevăzută de art. 269 alin.(1) din Codul penal, și  prezentarea cu  rea-credință de date inexacte Parlamentului sau Președintelui României cu  privire  la  activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârșirea unor fapte de  natură să aducă atingere intereselor statului, infracțiune prevăzută de art. 8 alin.(1) lit. b) din Legea nr. 115/1999.

110.Având în vedere faptele reclamate și cele reținute în ordonanța procurorului  de  caz, Curtea  apreciază că toate  elementele  prezentate  drept  elemente  materiale  constitutive ale infracțiunilor imputate nu constituie altceva decât  aprecieri personale  sau critici ale autorilor denunțului cu privire la legalitatea și oportunitatea actului  adoptat  de  Guvern.

Astfel, circumstanțele adoptării actului normativ, luările de poziție  publice contradictorii ale ministrului justiției  și ale prim-ministrului,  urmate  de  decizia  adoptării  Ordonanței  de  urgență a   Guvernului nr. 13/2017  pentru  modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul  de procedură penală, ”fără să fie consultat Consiliul Legislativ, fără să se aștepte avizul  Consiliului Superior al Magistraturii, fără a fi trecută pe ordinea de zi sau cea suplimentară a ședinței Guvernului din 31 ianuarie 2017” constituie,  în mod evident,  aspecte privind  legalitatea  și  oportunitatea  adoptării actului  criticat,  care  nu  pot  intra  în  sfera  de  competență a procurorilor, respectiv nu pot face obiectul activității de cercetare penală.

Mai  mult,  susținerea  potrivit  căreia  « modificările  legislative  nu  sunt  justificate,  argumentele  [...]  referitoare   la   supraaglomerarea  din  penitenciare  și  o  posibilă  condamnare ”pilot” la CEDO, nefiind adevărate »  vizează nemotivarea caracterului urgent  și  a  situației  extraordinare  care  a  generat  reglementarea,   deci  o  problemă  de  constituționalitate  a  actului  normativ,  care,  în  mod  evident,  nu  cade  în  atribuția  de  verificare a organelor de cercetare penală.

Suspiciunea în sensul că o anumită persoană  beneficiază în mod direct de noua reglementare, ceea ce ar conferi ordonanței de urgență  un  caracter  intuitu personae,  apare,  de  asemenea,  ca fiind lipsită de fundament juridic.

Este evident că, adresându-se unui număr nedeterminat de subiecte de drept,  cum  este  cazul Ordonanței de urgență nr. 13/2017, în mod implicit  toate persoanele care se regăsesc în ipoteza normei cad sub incidența noului act normativ.

111.Curtea, analizând încadrarea juridică a faptelor denunțate, așa cum este ea configurată de către procuror în ordonanța de începere a urmăririi penale in rem, reține, în ceea ce privește infracțiunea de favorizare a făptuitorului, prevăzută de art.269 din Codul penal, că această infracțiune nu poate fi comisă prin adoptarea unui act normativ.

Este evident că un act normativ de clemență  (de grațiere)  ori  de  dezincriminare  a  anumitor  infracțiuni este favorabil unor persoane care au comis faptele penale care cad sub incidența respectivului act normativ, dar acest aspect nu se poate converti nicicum în ”ajutorul dat făptuitorului”, ca element material al infracțiunii de favorizare a făptuitorului.

Art.269 din  Codul  penal  are  în  vedere  alte  ipoteze,  respectiv  acte  individualizate  strict  care  pot  constitui un folos dat făptuitorului, menit să împiedice înfăptuirea justiției într-o cauză penală  concretă. 

Actele  normative  de  clemență  sau  de  dezincriminare  reprezintă

întotdeauna voința legiuitorului, iar opțiunea acestuia este justificată de anumite nevoi sociale, juridice, economice, raportate la un anumit moment din evoluția societății.

Este  evident că prin caracterul lor normativ, legile și ordonanțele Guvernului au aplicabilitatea generală și își extind efectele asupra unui număr nedeterminat de subiecte vizate de ipoteza normelor. În această logică, devine posibil ca în sfera de aplicabilitate a acestor acte să intre și cei care le-au  adoptat sau  rudele,  prietenii, cunoștințele lor.

A aprecia  altfel,  înseamnă că niciodată legiuitorul primar sau delegat nu ar putea  adopta  acte  normative  fără a fi sancționat penal, întrucât caracterul mai favorabil al normelor adoptate ar favoriza întotdeauna anumițifăptuitori.

Or, Curtea reține că tocmai  caracterul  de  generalitate  a  actului normativ, aplicabilitatea sa asupra unui număr nedefinit de persoane distinge actul normativ de  actul  individual,  singurul  care  poate  fi  susceptibil  de  a  produce  foloase,  avantaje, ajutor, în sensul prevăzut de legea penală.

112.Așadar nu este de acceptat ca autoritatea legiuitoare primară sau delegată (parlamentari sau miniștri) să intre sub incidența legii penale prin însuși faptul adoptării sau participării la actul decizional al adoptării actului normativ, aceasta îndeplinindu-și  o  atribuție  constituțională. 

În  virtutea  imunității  care  însoțește  actul  decizional  de legiferare, care, așa cum Curtea a reținut în prealabil, este aplicabilă mutatis mutandis și membrilor Guvernului, niciun parlamentar sau ministru nu poate fi tras la răspundere pentru opiniile politice sau acțiunile exercitate în vederea elaborării ori adoptării unui act normativ  cu  puterede lege.

A admite contrariul înseamnă a lasă, indirect,  posibilitatea  intruziunii în procesul legislativ a unei alte puteri, cu consecința directă a încălcării  separației puterilor în stat.

Lipsa răspunderii juridice pentru activitatea de legiferare este o  garanție a exercitării mandatului față de eventuale presiuni  sau  abuzuri  ce  s-ar  comite împotriva  persoanei  care  ocupă  funcția  de  parlamentar  sau  de  ministru,  imunitatea asigurându-i acesteia independența, libertatea și siguranța în exercitarea drepturilor și a obligațiilor ce îi revin potrivit Constituției și legilor.

113.În acest sens, reglementează și Codul penal în cadrul Titlului V. Infracțiuni de corupție și de serviciu, Capitolul 2. Infracțiuni de serviciu, respectiv infracțiunea de conflict de interese, prevăzută de art.301. Dispozițiile alin. (2) al acestui articol stabilesc o condiție negativă, și anume că dispozițiile incriminatoare de la alin. (1) nu se aplică în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative.

În justificarea acestei condiții negative, în doctrină se arată că rațiunea acestei formulări a fost aceea de a evita riscul pentru legiuitor să fie acuzat de conflict de interese, în condițiile în care actele normative emise, aprobate sau adoptate produc, de regulă, efecte asupra tuturor persoanelor, fiind astfel posibil ca și persoane apropiate emitenților actului normativ să beneficieze de acele acte.

Situația este identică și în ceea ce privește infracțiunea de favorizare a făptuitorului, chiar dacă legiuitorul nu a prevăzut expres clauza exoneratoare de răspundere penală în cuprinsul art. 269 din Codul penal.

114.De altfel, Curtea a antamat subiectul incidenței legii penale în cazul adoptării unui act juridic normativ cu ocazia pronunțării Deciziei nr. 405 din 15 iunie 2016, mai sus citată, analizând noțiunea de ”act”, existentă în conținutul infracțiunii de abuz în serviciu.

Cu acel prilej, Curtea a arătat că în sfera de cuprindere a acestei noțiuni nu poate intra și actul  juridic  normativ,  întrucât,  în  această  situație,  legislația  penală  ar  interfera  cu proceduri  judiciare  reglementate  de  legiuitor  în  mod  expres  printr-o legislație distinctă, respectiv excepția de nelegalitate/excepția de neconstituționalitate.

115.În ceea ce privește infracțiunea prevăzută de art. 13  din  Legea  nr. 78/2000, Curtea  reține  că  aceasta  sancționează  fapta  persoanei  care îndeplinește  o  funcție  de conducere într-un partid de a-și folosi influență sau autoritatea sa în scopul obținerii pentru sine sau pentru altul de foloase necuvenite. Pentru considerentele arătate mai sus, tocmai datorită  caracterului de  generalitate  al  unei  legi  sau  ordonanțe, ”folosul”  din  textul  incriminator are în vedere alte ipoteze și nicidecum ”beneficiul” obținut de o persoană ca urmare a adoptării unui act normativ, astfel că acesta nu poate fi în niciun caz element constitutiv al laturii obiective a unei infracțiuni și astfel nu poate determina răspunderea penală.

116.Referitor  la  infracțiunea  prevăzută  de art.8  alin. (1)   lit.b)   din   Legea nr. 115/1999, Curtea observă că aceasta incriminează fapta de prezentare, cu rea-credință, de  date  inexacte  Parlamentului  sau  Președintelui  României  cu  privire  la  activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârșirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului.

Această infracțiune a fost introdusă în Legea responsabilității ministeriale prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/1999, prin art. 61,  nota  de  fundamentare  prevăzând  necesitatea  completării  legii  cu  ”două  infracțiuni  specifice activității unui membru al Guvernului în exercițiul funcției sale”.

Din analiza elementelor  constitutive ale acestei infracțiuni reiese că această normă este incidentă atunci când prezentarea de către membrii Guvernului a datelor inexacte este rezultatul îndeplinirii unei obligații legale față  de  cei  îndrituiți  să  solicite  aceste  date, Parlamentul,  respectiv  Președintele României.  

Or, raportat la starea de fapt descrisă în denunțul formulat și reținută în ordonanța de începere a urmăririi penale emisă de  organul  judiciar,  potrivit  căreia ”în mod deliberat ministrul justiției a dezinformat Parlamentul României cu privire la intențiile lui a promova acte normative [...] prin procedura ordonanței de urgență” și că ”în  mod  deliberat,  prim-ministrul  României  și ministrul justiției l-au  dezinformat  pe  Președintele României, înaintea ședinței de Guvern că nu aveau intenția să treacă pe  ordinea de zi cele două ordonanțe”,  Curtea constată că  ”datele inexacte” se referă la necomunicarea unor intenții, care, în viziunea autorilor denunțului și a organului judiciar, se  convertește  în  ”dezinformare”.

Nicio  normă  legală  sau  constituțională  nu  obligă  Guvernul să-l informeze pe Președintele României cu privire la ”intențiile” sale în sensul includerii pe ordinea de zi a unei ședințe de Guvern a actelor normative supuse adoptării și nici să informeze Parlamentul cu privire la ”intenția” sa de a adopta ordonanțe de urgență.

Cu privire la acest din urmă aspect, singura obligație a Guvernului este de a depune, după adoptare, ordonanța de urgență spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă pentru ca aceasta să intre în vigoare, conform art. 115 alin.(5) din Constituție.

117.Având în vedere toate aspectele prezentate mai sus, Curtea constată că starea de fapt descrisă în actul de sesizare a organului judiciar și încadrată juridic în dispozițiile art. 269 din Codul penal, art. 13 din Legea nr. 78/2000 și în cele ale art. 8 alin. (1) lit.b) din Legea  nr. 115/1999  constituie  cadrul procesual reținut și asumat de Ministerul Public – Direcția  Națională  Anticorupție,  care  prin  Ordonanțadin  1  februarie  2017  a  dispus  începerea urmării penale in rem, cu privire la faptele reclamate.

Toate argumentele expuse mai sus, impuneau însă organului judiciar soluția de clasare, în baza art. 294 alin.(3) din Codul de procedură penală, fără a efectua acte de urmărire penală, ca urmare a incidenței art. 16 alin. (1) din același cod, întrucât toate faptele reclamate priveau în realitate aspecte legate de procedura de adoptare a unui act normativ, respectiv aspecte de oportunitate și legalitate  care  nu  cad  sub  incidența controlului  organelor  de  cercetare  penală, indiferent de încadrarea juridică stabilită de către procuror. 

Întrucât, doar prin ea însăși, adoptarea actelor normative nu poate constitui elementul material al unor infracțiuni, Curtea  constată  că faptele  reclamate prin  denunțul  care  a  stat  la  baza  întocmirii  Dosarului  nr. 46/P/2017,  înregistrat pe  rolul  Secției  de  combatere  a  infracțiunilor asimilate infracțiunilor de corupție din cadrul Direcției Naționale Anticorupție, nu pot intra sub incidența legii penale, indiferent de încadrarea juridică dată.

118.De altfel, această concluzie rezultă și din examinarea  Ordonanței din 24 februarie 2017 de clasare, disjungere și declinare a cauzei, unde la  ”Situația de fapt, așa cum a rezultat în urma efectuării urmăririi penale” pentru cele trei infracțiuni, procurorul face  referire  (filele  2-7  din  ordonanță) exclusiv  la  aspecte  ce  țin  de  procedura  de legiferare, respectiv cronologia evenimentelor, întocmirea proiectelor de ordonanță de urgență, opiniile critice exprimate de specialiștii din Ministerul de Justiție, lipsa unor avize, emiterea unor avize incomplete ori cu observații, nemotivarea urgenței proiectului de ordonanță de urgență, suplimentarea ordinii de zi a Guvernului etc.

119.În legătură cu mențiunea de la fila 2 din Ordonanța din 24 februarie 2017 de clasare,  disjungere  și  declinare  a  cauzei,  potrivit  căreia în  aceeași zi,  printr-o  altă ordonanță, procurorul a dispus extinderea urmăririi penale pentru alte trei infracțiuni, respectiv infracțiunea de sustragere sau distrugere de înscrisuri, prevăzută  de  art. 259  alin. (1) și (2) din Codul penal, infracțiunea de sustragere sau distrugere de probe ori de înscrisuri, prevăzută de art. 275 din Codul penal, și pentru infracțiunea de fals intelectual, prevăzută de art. 321 din Codul  penal,  Curtea constată că nici una dintre infracțiunile pentru care s-a dispus extinderea nu intră în sfera de competență a Direcției Naționale

Anticorupție.

Or, extinderea urmăririi penale cu privire la aceste fapte în  condițiile în care procurorul dispune în aceeași zi declinarea competenței la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, tocmai pentru că nu era îndrituit să efectueze urmărirea penală, nu este în logica firească a cursului cauzei.

Oricum aceste împrejurări, prezentate Curții Constituționale în ziua dezbaterilor, 27 februarie 2017, nu sunt de natură a schimba starea de fapt și de drept a cauzei și, implicit raționamentul Curții Constituționale în analiza și soluționarea conflictului  juridic  de  natură  constituțională  dintre  Ministerul  Public  și Guvern.

120.Pentru aceste considerente, având în vedere că prin Ordonanța din 1 februarie 2017 a Direcției Naționale Anticorupție se reține că ”nu există vreunul dintre cazurile care împiedică punerea în mișcare sau exercitarea acțiunii penale” și, în consecință, se dispune începerea urmăririi penale și se efectuează acte de urmărire penală cu privire la săvârșirea infracțiunilor menționate în denunț, apare cu evidență faptul că Ministerul Public, ca parte a autorității judecătorești, s-a considerat competent să verifice oportunitatea, respectarea procedurii  legislative și,  implicit,  legalitatea  adoptării  ordonanței  de  urgență  a Guvernului.

O  astfel  de  conduită  echivalează  cu  o  încălcare gravăa  principiului separației puterilor în stat, garantat de art. 1 alin. (4) din Constituție, deoarece Ministerul Public nu doar că își depășește atribuțiile prevăzute de Constituție și de lege, dar își arogă atribuții ce aparțin puterii legislative sau Curții Constituționale.

În activitatea sa de interpretare și aplicare a legii, procurorul trebuie să realizeze un echilibru între spiritul şi litera legii, între exigenţele de redactare şi scopul urmărit de legiuitor, fără a avea competenţa de a se substitui autorităţilor competente în acest domeniu. Obligația care incumbă  procurorilor  derivă  direct  din  normele  constituționale  ale art. 131 din Constituție, potrivit cărora, în activitatea judiciară, ei reprezintă interesele generale ale societății și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor.

121.În această lumină, Curtea constată că prin verificarea circumstanțelor în care a fost adoptată Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcția Națională Anticorupție și-a arogat competența de a efectua o anchetă penală într-un domeniu care excedează cadrului legal, ce poate conduce la un blocaj instituţional din perspectiva dispoziţiilor constituţionale ce consacră separaţia şi echilibrul  puterilor  în  stat.

Astfel,  în  condițiile  în  care  începerea  urmăririi  penale presupune activități de cercetare și anchetă penală cu privire la modul în care Guvernul și-a îndeplinit atribuțiile de legiuitor delegat, acțiunea Ministerului Public încetează să mai fie una legitimă, devenind abuzivă, întrucât depășește competența stabilită de cadrul legal în vigoare.

Mai mult, acțiunea Ministerului Public creează o presiune asupra membrilor  Guvernului care  afectează  buna  funcționare  a  acestei  autorități sub  aspectul  actului  legiferării, având drept consecință descurajarea/intimidarea legiuitorului delegat de a-și  exercita  atribuțiile  constituționale. 

Declanșarea  unei  ample  anchete  penale  care  s-a concretizat prin descinderi la Ministerul Justiției, ridicarea de acte, audierea unui număr mare de funcționari publici, secretari de stat și miniștri a determinat o stare de tensiune, de presiune psihică, chiar pe durata derulării unor proceduri  de  legiferare,  creându-se premisele  unui  blocaj  în  activitatea  de  legiferare. 

Astfel,  sub  imperiul  unei  temeri  declanșate de activitatea de cercetare penală și de formularea unor viitoare acuzații care pot determina incidența răspunderii penale, Guvernul  este  blocat  în  activitatea  sa  de  legiuitor.

Împrejurarea creată golește de conținut garanția constituțională referitoare la imunitatea  inerentă  actului  decizional  de  legiferare,  de  care  beneficiază  membrii Guvernului, garanție care are ca scop tocmai protejarea mandatului față de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva persoanei care ocupă funcția de ministru, imunitatea  asigurându-i  acesteia  independența,  libertatea și  siguranța  în  exercitarea drepturilor și a obligațiilor ce îi revin potrivit Constituției și legilor.

Prin conduita sa, Ministerul  Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcția Națională Anticorupție a acționat ultra vires, şi-a arogat o competenţă pe care nu o posedă – controlul modului de adoptare unui act normativ, sub aspectul legalității și oportunității sale, ceea ce a afectat buna funcționare a unei autorități, care îşi are remediul în dispoziţiile art. 146 lit. e) din Constituţie, care prevăd soluţionarea conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice de către Curtea Constituţională.

122.Prin  urmare,  Curtea constată existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcția Națională Anticorupție, pe de o parte, și Guvernul României, pe de altă parte.

123.Odată constatat acest conflict, Curtea Constituţională, în virtutea dispoziţiilor art. 142 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora ea "este garantul supremaţiei Constituţiei", are  obligaţia  să  soluţioneze  conflictul,  arătând  conduita  în  acord  cu  prevederile constituţionale la care autorităţile publice trebuie să se conformeze.

În acest sens, Curtea are în vedere prevederile art. 1 alin. (3), (4) şi (5) din Constituţie, în conformitate cu care România  este  stat  de  drept,  organizat  potrivit  principiului  separaţiei  şi  echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească, stat în care respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.

De aceea, apreciază că una dintre condiţiile realizării obiectivelor fundamentale ale statului român, definite în textul citat, o constituie buna funcţionare  a  autorităţilor  publice,  cu  respectarea  principiilor  separaţiei  şi echilibrului puterilor, fără blocaje instituţionale.

124.Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie, "Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor". Efectul ex nunc al actelor Curţii constituie o aplicare  a  principiului  neretroactivităţii,  garanţie  fundamentală  a  drepturilor constituţionale de natură a asigura securitatea juridică şi încrederea cetăţenilor în sistemul de drept, o premisă a respectării separaţiei puterilor  în  stat,  contribuind  în  acest  fel  la  consolidarea statului de drept.

Pe cale de consecinţă, efectele deciziei Curţii nu pot viza decât actele, acţiunile, inacţiunile sau operaţiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autorităţile publice implicate în conflictul juridic de natură constituţională.

125.În ceea ce priveşte Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie  şi  Justiţie - Direcția  Națională  Anticorupție, conduita  conformă  Constituţiei transpare din cele statuate mai sus, şi anume exercitarea competenţelor stabilite de lege în conformitate cu prevederile constituţionale referitoare la separaţia puterilor în stat şi, deci, abţinerea de la orice acţiune care ar avea ca efect subrogarea în atribuţiile altei autorităţi publice. 

Prin  urmare,  Ministerul  Public  nu  are competența de a desfășura activități de cercetare penală cu privire la legalitatea și oportunitatea unui act normativ adoptat de legiuitor.

126.Având  în  vedere  considerentele  expuse,  dispozițiile  art. 146  lit. e)  din Constituție,  precum  și prevederile  art. 11  alin. (1)  lit.a) e),  ale  art. 34  și  35  din  Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că a existat și există un conflict juridic de natură constituțională între Ministerul  Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcția Națională Anticorupție și Guvernul României, generat de acțiunea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcția Națională Anticorupție de a-și aroga atribuția de a verifica legalitatea și oportunitatea unui act normativ, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2017, cu încălcarea competențelor constituționale ale Guvernului și Parlamentului, prevăzute de art. 115 alin. (4) și (5) din Constituție, respectiv ale Curții Constituționale, prevăzute de art. 146 lit. d) din Constituție.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Președintelui Senatului României,  Ministerului  Public  –  Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcția Națională Anticorupție și Guvernului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din 27 februarie 2017.